“民以食为天，食以安为先”，食品安全无小事。加强对食品安全的监管以及违法违规的处置，既是民生问题，也是政治问题。食品产业从农田到餐桌，过程长、体量大、风险触点多。新修订的《食品安全法实施条例》，强化从农田到餐桌的全过程监管，以良法善治为人民群众舌尖上的安全保驾护航。
“民以食为天，食以安为先”，食品安全无小事。加强对食品安全的监管以及违法违规的处置，既是民生问题，也是政治问题。修订后的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称新《条例》），自12月1日起正式实施。这是新时代我国食品安全领域一项重要的制度性建设成果，是贯彻党的十九届四中全会关于加强中国特色社会主义法治体系建设、加强民生保障制度建设、提高人民健康水平的重要制度保障。我们要站在推进国家治理体系和治理能力现代化的政治高度，充分认识新《条例》颁布实施的重大意义。
《食品安全法实施条例》（以下简称旧《条例》）自2009年颁布实施以来，我国食品安全总体形势不断好转，食品安全总体水平稳步上升，但食品安全方面的违法违规现象还没有根本杜绝。食品产业从农田到餐桌，过程长、体量大、风险触点多。由于违法违规成本低，监管技术手段不足，加上有些企业道德缺失、枉法逐利，食品安全问题仍时有发生，因此必须加大治理力度。与此同时，随着食品产业新技术、新工艺、新业态、新商业模式层出不穷，也需要与之相应的法律法规进行规范引导，而旧《条例》中的有关规定已明显滞后，不能适应新时代食品监管的新要求。此外，近年来在食品监管实践中形成的一些有效做法也需要总结，并上升为法律规范，因此，有必要对旧《条例》进行修订。
新《条例》坚持以人民为中心，坚持“四个最严”要求，围绕夯实主体责任、强化从农田到餐桌的全过程监管、提高违法成本等重点内容，在食品安全法的基础上，补短板、强弱项，以良法善治为人民群众舌尖上的安全保驾护航。综观新《条例》，可谓亮点多多：
条例充分细化，更具可操作性
新《条例》共10章86条，比旧《条例》的10章64条，多了22条细则。细化了食品生产经营企业主要负责人的责任，细化了学校等集中用餐单位食品安全责任，细化了生产经营、贮存运输、追溯体系、市场退出等全过程管理要求，细化了“情节严重”的情形规定，等等。这些细化规定，为督促生产经营者落实主体责任提供了更具可操作性的制度规范，有助于推进食品安全体系建设，确保人民群众舌尖上的安全。
首次实行“双罚制”，一管到底处罚到人
新《条例》首次确立了“双罚制”，也就是除了处罚违法企业外，还规定了对单位违法情形下的个人罚款处罚，最高可处以上一年度从本单位取得收入的10倍罚款。新《条例》第75条规定，“食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，除依照食品安全法的规定给予处罚外，还要对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款”。此条还具体规定了“罚款到人”的三种情形：（一）故意实施违法行为；（二）违法行为性质恶劣；（三）违法行为造成严重后果。
建立“双罚制”的目的是要一管到底，而不仅仅只管企业。在明确企业义务和法律责任的同时，将违法行为的责任精确到企业内部的具体个人，特别是企业的法定代表人或主要负责人，有助于通过责任的精准性和靶向性来防止企业作为整体被问责时存在的责任泛化问题，增强企业负责人的社会责任感。食品安全既是一个民生问题，也是一个政治问题，处罚到人，尤其是处罚到企业法定代表人或主要负责人，能从制度设计上促进企业责任意识的提升。
明确学校对食堂食品安全的监管责任
新《条例》第28条规定，学校、托幼机构等单位的食堂“应当执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度，并定期开展食品安全自查；承包食堂的，应当取得食品经营许可，对食堂的食品安全负责；学校应当督促承包方落实食品安全管理制度，并承担管理责任”。现在不少学校都将食堂外包给私人经营，这本来无可厚非，但由于有些承包商过于贪图利益，置道德、法律于不顾，为了以最低的成本获取最大利润，常常以劣质或过期食材制作饭菜，坑害学生健康。新《条例》明确指出“学校应当督促承包方落实食品安全管理制度，并承担管理责任”，如果学校食堂出现销售劣质食品坑害学生健康的事件，学校负有直接责任。这就从制度上规定了学校对食堂承包商负有监管责任。
补充检验标准，打击食品掺杂掺假行为
近年来，一些不法食品生产经营商家为了获取暴利，在食品中掺杂掺假、以次充好、以假乱真，损害人民群众身体健康。针对不法分子违法手段不断翻新，假冒伪劣、非法添加屡禁不绝，而相应的食品安全标准的制定又相对滞后的现象，新《条例》第41条明确规定，“国务院食品安全监督管理部门可以制定补充检验项目和检验方法，用于对食品的抽样检验、食品安全案件调查处理和食品安全事故处置”。根据这条规定，相关市场监管部门可以根据监管需要，在现行标准难以定性的情况下，制定非标物质的补充检验项目和检验方法。这为严格监管执法提供了制度上的依据，从而有利于及时发现问题，消除安全隐患。
更加重视对网络食品安全的监管
随着互联网及电商的发展，网络销售日益成为食品销售的主要渠道之一。但由于网上销售行为的相对隐秘性以及买卖双方的信息不对等，一些不法商家为了谋取不正当利益，往往通过网络销售不合格食品。对此，新《条例》第62条规定，“网络食品交易第三方平台多次出现入网食品经营者违法经营或者入网食品经营者的违法经营行为造成严重后果的，县级以上人民政府食品安全监督管理部门可以对网络食品交易第三方平台提供者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈”。
对于屡查屡犯的网络平台店铺，食品安全法规定了“行政累犯”制度，如果生产经营者在一年内累计三次受到行政处罚，市场监管部门可以责令停产停业，乃至吊销其许可证。此次新《条例》进一步把这种多次违法违规行为确定为情节严重的情形，入网食品经营者如果多次出现违法行为，或者导致严重后果的，市场监管部门还可以对平台的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。
鼓励违法企业内部员工举报，弥补外部监管的不足
新《条例》第65条规定，“国家实行食品安全违法行为举报奖励制度，对查证属实的举报，给予举报人奖励。举报人举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的，应当加大奖励力度。有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。食品安全违法行为举报奖励办法由国务院食品安全监督管理部门会同国务院财政等有关部门制定”。这条规定值得点赞，尤其是鼓励食品生产经营企业内部举报，更是弥补了外部监管的不足。
食品安全监管是一项复杂的工程，取证难、费时长，因此，要广泛汇聚社会各方合力进行监管。但长期以来，更多强调的是社会监督，而忽视了食品安全的内部监督。从信息来源角度看，企业内部员工掌握的企业违法信息更直接、更充分，也更真实，往往能起到“打蛇打七寸”的作用。另外，内部举报制度也有利于降低监管成本，填补监管的真空地带，从而大大提高食品安全监管的效能。来自企业内部员工的举报，对企业的震慑力更大、威慑性更强。
当然，为避免内部举报人有后顾之忧，要切实保护其合法权益，对举报人的信息予以严格保密，防止被举报企业对举报人进行打击报复。此外，要将奖励资金纳入各级政府的预算之中，切切实实兑现对举报人的奖励，以取信于民，增强人民群众举报违法违规活动的积极性和主动性，从而最大限度扩大举报的来源，使违法犯罪分子无处可遁。通过制度设计，将政府监管、社会监督、群众举报以及企业内部员工举报等有机结合，真正实现在食品安全问题上的共建共治共享，确保人民群众吃得放心、吃得安心。
作者系广东食品药品职业学院马克思主义学院副教授
