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建设广清经济特别合作区的建议

2020-01-20 16:10 来源:南方日报 丁力

  最近我们专门去深汕特别合作区进行了实地考察,认真听取了来自汕尾方面的一些观点和意见,颇受启发。在此择其要义,并且结合广清经济特别合作区实际,提出建设广清经济特别合作区的建议。

  一、通过制度创新实现双赢是产业园共建成败关键

  由珠三角和周边地区两地政府共建产业园,总体上是在平等互惠、利益共享基础上进行的,更准确的说法是双方都是按照市场经济规律要求有效推进的。其中,充分考虑两地的积极性,特别是珠三角政府的积极性,通过制度创新实现双赢,是产业园共建成败的关键。

  根据双赢的标准不同,又可以将共建产业园分为三个阶段:第一阶段是一方出土地,另一方提供资金并负责招商引资,发展成果特别是GDP和财政税收,由两地政府五五分成;第二阶段是一方政府出让产业园的经济管理权限,以换取另一方政府产业转移更高的积极性,产业园的社会管理权限,特别是土地征用、农民搬迁等具体事项,仍然由当地政府负责,作为回报,珠三角地方政府原则上将产业园分得的税收留在当地用于滚动发展,当然另一个重要的条款是,这种模式的合作期限会延长,这种更长的合作期限有利于鼓励珠三角地方政府在产业园区进行更高水平的投入与建设。虽然税收留于当地,由于有珠三角地方政府派出的国有企业运营园区建设,因此,园区土地的增值部分主要落到了珠三角地方政府口袋;第三阶段是产业园所在地政府将经济社会等政府主权完整移交给对方,即所谓“飞地模式”。与行政区划调整不同,“飞地模式”本质上是两地政府对产业园区行政管理权限的委托代理,由于是委托代理,因此同样存在着合作的期限,甚至包括本地居民户籍的更换,珠三角城市优惠政策的延伸等问题。“飞地模式”是当前在市场经济条件下两地政府合作走得最远的发展模式,产业园区所在地政府更多地追求园区快速发展带来的溢出效应。

  总体上说,在产业园区合作中,由于产业的相对稀缺,为了最大限度地调动珠三角地方政府的积极性,产业园区所在地政府通常需要释放最大的诚意来实现双方政府平等交易的互惠互利。由于是市场交易,加上双方力量极不均衡,虽然实现了资源配置的效率,但是在整体上,有关数据表明,珠三角与周边地区的发展差距仍然较大。

  二、未来创新完善重点应放在珠三角如何带动周边地区上,即先富带后富、实现共同富裕

  中央在关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见中,明确提出“创新完善、探索推广深汕特别合作区管理体制机制”,同时指出,要“率先形成共建共治共享共同富裕的民生发展格局”。笔者认为,产业园区建设未来创新完善的重点应当放在珠三角如何带动周边地区,即先富带后富、实现共同富裕的政治责任上来,而不是将其放在单一的市场交易维度上考虑问题。在所谓先富带后富的政治要求中,既包括珠三角将一部分发展机会无条件转让给周边地区,同时还包括发展成果如产业园区土地升值的部分,主要应当由当地政府分享。因此,建议省委、省政府应当责成有关部门,在两地政府共建产业园问题上,提出明确无误的政府责任与权利清单,而不是让地方政府在利益博弈中艰苦探索,让产业转移园忘了初心变了味道。要在市场经济规律基础上,谋求产业园区发展的高效率,要在利益分配领域体现先富带后富的政治责任。

  三、区域经济一体化是关键,公共服务均等化是重点

  在产业园区建设中,考虑到各地政府付出的努力,这些年来,政府最应该做的一件事,是扫除各种利益壁垒让资源实现自由流动。珠三角乃至整个广东资源都是有限的,要实现全省经济增长的高效率,区域经济一体化是关键。借鉴长三角的做法,对现有的地方政府分灶吃饭的财政体制进行改革是重点,只有区域经济一体化了,各种生产要素实现了自由流动,有效的资源才能创造最高的经济增长速度。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,在一定时期内,会带来珠三角和周边地区发展差距的进一步扩大,要解决市场经济的马太效应,通过人为的产业转移与大项目引入成效有限,最后的选择是让人民群众用脚投票,贫困落后地区经济总量不大,但可以通过常住人口的减少,实现人均指标提高,经济质量提升。而常住人口的自由流动前提是公共服务均等化,在财政体制改革上,无论是先富带后富,还是发挥市场的决定性作用,都需要政府解决全省范围内的公共服务财政资源均等化,只有公共服务均等化了,落后的周边地区才有可能逐步赶上发达的珠三角地区,珠三角先富带动后富的政治责任才能真正落地。

  四、广清经济特别合作区需要在以下几个方面从长计议

  1.广清经济特别合作区要以广州所需、清远所能进行重新定位。广州开发区已经面临土地资源瓶颈制约,对土地的需求十分渴望,清远特别是南部地区是他们最佳的选择,这种选择的唯一性可以帮助清远方面提高自己的要价,包括税收的分成,土地红利的共享,更包括要求广州方面开放园区,为清远培育本地龙头企业创造条件,切实提高园区带动清远发展的能力。清远要牢牢抓住与广州的紧密合作,加快在内生动力培育上下功夫,广清经济特别合作区应该是清远充分利用广州产业发展的服务优势,培育本地龙头企业的重要战略平台,对此应该对广州方面提出具体要求,哪怕最终只有一个龙头企业成功也是清远的胜利。

  2.利用清远充足的土地资源发展广州应该是合情合理的,双方分享其中的发展红利更是必不可少的。笔者认为,如果最终不能实现行政区划的调整,又要理顺和上一级政府的关系,政府权力出让不是越多越好,而是要将出让的权力与获得的利益统一起来。既然广州将社会管理的责任留在清远,那么清远就有理由提出共享发展红利,特别是土地红利。有两个方案可以选择,一是像农民土地征用一样,清远政府在园区内保留15%的自用土地,主要用于自身发展,这是清远政府承担社会责任应有的回报;其二是双方共同组建园区投资开发公司,可以将控股权最大限度地让渡给广州,鼓励广州在园区进行教育、医疗等公共服务与园区基础设施建设投入,但是,清远方面拥有园区发展最终否决权,同时享有同股不同权合伙人待遇。

  3.既然是部分行政管理权限的委托代理,那么就必须认真考虑权利的回收。无论是10年、20年还是30年,清远都应当按照园区发展各自作出的贡献确定利益分配与管理的基本原则。以30年为例,前10年政府管理与税收主要部分由广州主导,中间10年,政府管理与税收部分由双方共享,最后10年,政府管理与税收部分应该主要由清远主导。如果考虑到先富帮后富的政治责任,那么第一个10年的期限可以缩短,如从10年缩短为5年,其中后面5年的清远利益增加可以视为广州带动清远,帮助清远发展的实际贡献,省委、省政府应当按照贡献大小给广州相应奖励。

  4.现有的经济特别合作区,制度安排最大的问题是清远基层干部的积极性难以调动。汕尾的实践表明,广州吃肉清远啃骨头的利益格局很难持续。最好的方法是,通过制度创新实现利益共享,包括同一个办公室、同一个岗位薪酬的相对平衡。其实,从长远利益考虑,清远应该充分利用与广州的合作,培养造就一支高水平的干部队伍,能否考虑像东莞当年的做法,在经济管理领域由广州方面唱主角,由清远干部唱配角,在社会管理领域由清远方面做主官,广州方面任副职,最终实现在特别合作区内部岗位的公平竞争与互相交流。

  作者系广东省社会科学院研究员

编辑: 武海林

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