长期以来，人们对社会政策的认识存在一种“误解”，认为它是经济发展的负担，不利于企业的竞争等。结合国外的理论研究和实践探索的现有成果，我们认为社会政策是一种生产性要素。这里的“生产性要素”被国际劳工组织就业和社会政策委员会理解为“特别通过提高每个工人或每个工作小时的产出水平（即‘劳动生产率’），持续地提高经济产出总水平的一种力量”。社会政策并不是一种纯粹的政府财政支出，更不是经济增长和发展的负担或束缚因素，而是发展生产、经济增长或持续发展必不可少的促进因素。

　　“社会政策是生产性要素”这一观点的提出，有多方的理论支持和大量的经验依据。首先，国外一些有识之士早已认识到社会政策的生产性作用。1996年，时任欧洲委员会主席的雅克·桑特在第一届“欧盟社会政策论坛”的报告中就提到了“就业和社会问题作为生产性要素”的观点。他认为“没有经济的发展就不可能有社会的进步；但是，反过来讲，没有社会政策的发展也不可能有经济的繁荣。”同时强调“社会向度不是花费或负担，而是能使我们应对未来挑战的力量源泉，包括国际竞争”。欧洲就业、劳资关系和社会事务委员会负责人弗林进一步指出“社会政策是生产性因素”。他说，“经济政策决定如何生产和如何获取最大利润；社会政策则是决定在何种条件下进行生产，如何在利润被使用时获取更多的益处。所以，从本质上讲，社会政策是生产性因素”。1997年，哈姆瑞杰克（An-tonHemerijck）在为荷兰轮执主席期间主办的阿姆斯特丹会议上准备的一个报告中，正式提出“社会政策作为生产要素”的观点，之后成为欧盟社会模式现代化改革的指导方针。2005年，国际劳工局理事会就业和社会政策委员会在第四项议程中也提出了“社会保障作为生产性要素”的报告供讨论。

　　其次，良好的社会政策一方面通过保证所有人的基本的社会和经济安全，满足人们生存的基本需要，可增强社会的稳定，推进社会公正和聚合，营造经济长期稳定增长所必须的有利环境；另一方面它通过发展和释放人力潜能，降低社会工作风险，还可直接促进生产率的提高。同时，社会政策是生产性要素的观点也得到了有关经济理论的支持。标准的经济增长理论认为：从长远角度看，每个工人的产出（生产率）是由资本投资率和劳动效率，即工人使用资本的技能所确定的。资本投资的目的就是将资本存量保持在“技术前沿”水平。对人的投资旨在维持有效操作资本存量所需的劳动队伍技能。只有实物资本和人力技能的同时投资才能使收入最大化。另外，社会政策是生产性要素的思想可以说与社会资本理论一脉相承。社会资本是指社会网络的信任和参与。1993年，布坎南指出，像其他的资本一样，社会资本是生产性的，它使得实现某种无它就不可能实现的目的成为可能。

　　再次，社会政策是生产性要素的观点得到足够的实践验证。纵观全球，世界上最具生产力的经济体趋于拥有强有力的社会政策体系。2003年，欧盟就业和社会事务处组织的“社会政策缺失成本”的大型调研结果明确指出，“现在的报告是对由欧盟委员广泛的努力来证明社会政策被视为生产性要素而不是对经济活动的障碍的一个贡献”。在2004年英国剑桥大学出版社的《GrowingPublic》一书中，美国著名经济学家林德特通过对发达国家和发展中国家过去几十年的公共支出与经济增长的关系的实证分析，证实政府公共支出对经济增长有着积极的推动作用。

　　树立社会政策是生产性要素的观念，有助于澄清前面提到的人们对社会政策的错误认识。国际劳工组织社会保障部高级经济学家沃尔夫冈·斯康兹（WolfgangScholz）认同社会保障（广义的）是资本主义经济（市场经济）生产过程中内在的、必须的成分。因此，争论社会政策对经济增长是好是坏是完全没有意义的。欧盟就业和社会事务处处长阿兰·拉尔森曾指出，社会政策“真正的问题不是开支水平问题，也非它所代表的GDP所占份额，而是开支及开支结构的目的及作用问题”。这一观点也奠定了“公平和效率”或“正义与经济增长”实现双赢的理论基础。在世界范围内，持续的贫困和日益加剧的不平等使人们逐渐认识到，经济增长本身不足以减少贫困，不平等可能是一个决定因素。研究表明：在贫穷国家经济增长发展迟缓，不平等程度高，而富裕国家经济发展快，大多数国家不平等程度较底。这暗示如果政策不保证收入分配上的平等，不平等可能降低经济增长水平，从而进一步影响贫困水平。由此可见，平等不一定与效率相矛盾，良好的宏观经济和社会政策设计可增加经济增长，促进更大的平等，进而减少贫困。

　　我们也注意到，并不是所有社会政策在任何条件下都能发挥生产性作用，它存在一个“社会政策质量”问题，要以“优良的社会政策和经济绩效不存在矛盾”为前提条件。同时，社会支出的数量要与国民经济的发展规模和水平相适应。国际劳工局的一份文件强调，“社会保障所发挥的加强生产率的作用取决于可行的系统设计、有效的管理和良好的施政。如果设计欠佳的话，它可能不会导致国家生产潜力的充分发掘。未来的一个关键问题将是在社会保障体系的良好设计和糟糕设计之间做出区分。” (王凤鸣/河北经贸大学;谢有光/河北师范大学)

　　（编辑：林湄）