中国城市发展历程和取得的成就

　　改革开放30年，中国城市发展取得了巨大成就，突出表现在：

　　城市化水平大幅度提高。改革初期，1978年中国的城市化水平只有17.92%。到2007年底，全国城镇人口占总人口比重达到44.94%，与1978年相比上升了27.02个百分点，年均上升0.93个百分点。如果把流动人口包括进去，这个比重还要高。城市个数由193个增加到656个，初步建立了合理的城镇体系。

　　基本建立了城市市场体系的框架。中国的改革首先从农村开始，但城市改革很快以企业改革为核心，并从生产、流通、消费、分配等领域全面展开。经过30年，基本形成了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的局面，社会主义市场经济体制框架已基本建成。城市成为中国市场体系的支撑，城市经济成为我国市场经济的主体。

　　城市经济发展水平迅速提高，城市二、三产业发展迅速，综合经济实力增强，在区域中的经济中心作用明显增强。2006年全国地级及以上城市土地面积仅占全国6.4%，总人口占全国28%，但地区生产总值占到全国的62.7%。

　　城市社会进步明显，教育、科技、体育、文化事业发展迅速。

　　城市基础设施建设规模和质量水平空前扩大和提高，城市面貌有了很大改观，市政公用事业和公共交通、污水处理、园林绿化、环境卫生等设施得到普遍提高。

　　城市居民生活水平日益提高。城镇居民的经济收入大幅度增加，2007年城镇居民家庭人均可支配收入为13785.8元，如果以1978年为100，则2007年的指数为752.3。住房是城市居民生活水平的重要标识，1978年城市人均住宅建筑面积只有6.7平方米，而2006年人均已达27.1平方米。比1978年增加20.4平方米，居民居住条件和生活环境明显改善。城镇居民的恩格尔系数逐年下降，从1978年的57.5%下降到2007年的36.3%，消费结构不断升级。

　　从总体上看，中国已进入工业化中期，城市化进入新的历史时期和发展阶段。在改革开放前的高度计划经济体制下，我国城市实行行政主导的“大一统”式城市管理体制。改革以来，我们对城市管理体制和城市治理机制进行了有益探索。1980年实行的财政“分灶吃饭”是城市改革开放的突破口，城市政府的职能发生了巨大的变化，主要表现在：

　　从单一体制下中央政府计划和政策的具体执行者转变到双重经济职能，既要承担中央政府宏观经济管理和调控政策的职能，又要承担实现自身经济发展的职能。20世纪80年代中期，各种承包制的推行使城市政府的权限扩大，城市企业的利益与政府的利益融为一体。

　　从“听命”到“博弈”。经济职能的双重化，使城市政府作为区域微观经济主体的代言人成为同中央政府的博弈的主体。

　　从运作企业到干预市场。为追求城市经济发展，提高财力，城市政府把所属企业发展作为了财力的重要来源，为此利用行政力量干预市场运作，包括要素市场和产品市场。

　　从经济职能到社会职能的扩展。改革开放以来，特别是进入新世纪以后，城市政府面临着比以往更为复杂的城市问题，公共品的提供、企业转型后卸下的负担，城市空间的扩展和结构的改变需要由政府科学地规划设计，城市政府还需要承担社会保障等社会职能。

　　城市治理存在的问题

　　伴随着城市化快速发展，如何科学有效地治理城市成为一个挑战性的现实命题。城市政府承担了十分广泛的治理职责，涵括了城市经济、城市规划、文化教育、社会福利、市政服务、环境保护、城市交通、社会治安等诸多治理职能。在这些职能中，过去主要关注城市经济发展，相对忽略了公共服务和可持续性发展等方面的问题。在城市供水、燃气、地铁、公共交通等市政公用产品和服务的供给方面，在就业机会的创造和社会保障体系的建设方面，在社会保障性住房的建设和供应方面，在义务教育、公共医疗卫生、城市生态环境的保护和建设、城市安全的规划和建设、社区建设、应急处理、扶持弱势群体、调节收入分配等方面，离老百姓的需求还有差距，其管理和运行效率都需要进一步改善。

　　造成这些问题和矛盾的原因是多方面的，既有现实的原因，也有历史的原因；既有政策的原因，也有国情特点的原因，但根本的问题还在于体制方面存在弊端，有些是属于深层次的体制问题。

　　从认识上来说，对城市发展的本质和内涵认识不到位、不全面。由于缺乏对现代社会中城市综合功能的全面把握，多年来我国城市化过程中普遍存在重扩大规模轻有效管理和资源保护，重外延拓展轻内涵提高，重城市建设轻产业拉动，重工业发展轻第三产业，重城区自身轻区域协调，重改善形象轻完善功能等问题。特别是许多地方热衷于把城镇的公共设施投入用于行政办公中心等形象工程，重视政绩效应和视觉效果，而未能将公共财政投入改进教育、卫生等基本公共服务，特别是将承担城市建设和经济发展的外来务工人员的基本公共服务需求排除在外。

　　从体制上看，城市管理体制改革滞后。首先是在城市规划体制方面不完善，规划科学性不强，执行的刚性不足。规划编制科学性和前瞻性不足，缺少空间布局和产业支撑的统筹考虑，影响了对资源的合理利用。规划的权威性和强制性不强，体制不健全，配套法规不完善，执行力较差，缺乏有效的监督机制和问责机制。修编和调整程序不规范，修改规划的成本过低，致使随意改变规划和违规建设在一些地方还较严重。其次，偏重以经济增长指标为核心的干部考核体系，使得城市政府注重城市发展的速度，忽视城市发展的质量和效益，忽视城市有效治理和公共服务覆盖面的扩大。此外，城市管理资源整合不够，条块分割严重，信息共享不足，社会协同机制不够健全，社会各方面资源的开发利用与社会的自我组织能力亟待加强。

　　未来城市治理的思路与目标

　　联合国人居中心的报告明确指出：提高城市发展的质量和实现城市的可持续发展的关键，不只是资金，不只是技术，而是健全的城市管理。城市管理是为了达到城市发展目标而应采取的整合各种资源的手段和方式。随着“治理”(governance) 这种新的管理公共事务的思想在最近十年得到广泛认同，城市管理概念也越来越转向城市治理。其内涵包括从只有政府的一个制度实施者转变为包括政府、非政府组织、公民、私营部门、媒体、国际组织在内的多个制度实施者。扩大公民社会对公共事务的参与，使他们在法律和政策制定和实施过程中享有更多的发言权和责任，并监督政府的管理。治理的关键在于建立起基于市场原则、公共利益和认同之上的合作。在树立落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，加强经济、政治、文化、社会“四位一体”建设的今天，全方位的新型的城市治理理念尤为重要。

　　为此，未来的城市治理需要实现三个转变。在城市治理的对象方面，我们需要从单纯的管理城市经济增长和空间规模扩张转变为管理城市经济、社会、环境复合系统的协调发展，追求城市福利最大化；在城市治理的主体方面，从政府一元化的行政化管理转变为政府、企业、社会多元化的社会治理；在城市治理的目标和绩效方面，从以物为本的绩效目标转化为以人为本的绩效目标。

　　推进新时期城市治理体制改革，关键是要进一步转变政府职能。为此，我们必须进一步厘清城市政府的主体职能，其主要包括：第一，提供经济发展的制度结构，制定符合市场经济运作规律的法律和制度框架，特别是提供有效的产权保护，破除地方保护和地方壁垒，维护市场竞争，建立公正、安全、平等的市场制度环境；第二，提供公共品和服务；第三，公共资源、自然资源和环境的保护；第四，配合上级政府的分配职能，调节本地区的收入分配。城市可以在教育、卫生、社会保障等方面实现调节收入再分配，促进社会公平；第五，协调社会矛盾，实现社会安定。

　　从这一要求出发，我国行使城市政府职能要在以下三个方面实行根本转变。从职能行使的范围来说，要由过去以微观管理为主，转变为以宏观调控为主；从职能行使的方式来说，要由过去以行政手段为主，转变为以行政手段、经济手段和法律手段协同互补；从职能行使的性质来说，要由过去强调“控制”为主，转变为权责对等的双边约束，强调政府要为社会提供服务。

　　根据目前城市发展所处的阶段和面临的突出问题，城市政府在抓好经济调节和市场监管的同时，要更加注重社会管理和公共服务。要健全政府职责体系，创新政府管理方式，推行电子政务。按照精简、统一、效能的原则，建立决策、执行、监督相协调、相制约的权力运作机制，构建新的政府工作运行体系，不断提高行政效能。将行政部门的主要精力投入到政策研究和强化城市政府的服务、指导、协调、监督职能上。同时，积极引入市场机制，充分调动企业的积极性和创造性，整合城市区域内的社会资源。在治理方式上合理授权与分权，使市场运作机制深入到城市治理的方方面面，形成政府与市场、政府与企业之间的良性互动。

　　由此，我们可以勾勒出未来城市治理的一个总体目标，即建设一种适应社会主义市场经济要求，政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动，政府主导、企业和社会广泛参与的城市治理体制，建设一个服务型、法制型、责任型的政府。在改革过程中，应充分体现以人为本、依法治市、公正公平、和谐有序、务实高效的基本原则。

　　相关建议

　　1.坚持科学发展观, 完善城市治理和管理模式。树立建管并重的观念，深化城市管理体制改革，提高城市综合运行效益。努力创建经济高效、资源节约、环境友好、布局紧凑、社会和谐的城市持续发展新格局，促进城市发展模式从粗放型向集约型转变。积极促进产业发展和集聚，增加就业岗位，不单纯通过扩大城市建设规模推进城镇化。坚持节约和集约利用土地和其他资源，加强城市生态建设和污染综合治理。提升城市功能，积极促进产业结构升级和技术创新的集聚、辐射和示范效应，带动区域发展。

　　2.以公共服务为导向，转变城市政府职能。着力整合公共服务资源，努力扩大公共产品和服务的供给，完善城市服务功能、提高人居环境质量。政府应把提供“低水平、广覆盖、均等化”的基本公共服务作为政府的一项基本职责。城市政府的公共决策应首先服务于社会需求，重点是改善城镇管辖区内与居民生产和生活条件有关的基础设施建设。要把安全饮水、污染排放及治理、垃圾处理、居住区道路建设和清洁卫生、义务教育、贫困救助、社会治安、最低生活保障、应急管理等作为政府服务的重要项目。重视进城务工的农民公共服务需求，切实保障农民工的合法权益。要在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑在城市长期就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，提高城市综合承载能力。

　　3．在社会职能的履行方面，充分运用市场机制。通过“小政府、大社会”的模式，将部分职能配置给中介组织，减轻政府的负担，降低运作成本，同时提供更多的公共服务产品。探索市场经济条件下如何调动城市利益相关者共同参与治理城市，更好地解决城市建设和治理中政府“越位”和“缺位”的问题。在经营城市“垄断公共品”时，重点不是如何分割打破垄断，而是如何改革自然垄断行业和公共企业的治理体制，比如实行特许经营和委托经营等。要推动政府、企业和社会的合作机制的建立。

　　4．科学引导，发挥城市规划的调控作用。强化规划的刚性约束力，充分发挥规划对城市建设的规范作用，加强对城市发展空间的管制和资源保护，走紧凑型的城市发展道路。加快规划体制和方法的变革与创新。要把经济社会发展规划和空间规划有机地结合在一起，把支持产业发展作为城市规划的重要任务。提倡城区综合功能开发，使就业区、生活区、休闲游憩区、商务区综合配套，推进城市有机发展。要突出对公众利益的保护，特别是对弱势群体利益的保护。严格规划实施和监督。不断规范和完善城市规划决策程序，增加透明度，扩大公众参与，减少和约束规划部门自由裁量权，杜绝领导干部对规划的随意干预和变更，维护规划严肃性。完善规划公示、公布制度，加强社会对规划的监督。建立城市规划行政监察和行政责任追究制度，确保规划依法实施。加强对重点城市、重点地区的规划监管。

　　5．进一步完善政府内部决策、运行机制，建设责任型政府。坚持民主集中制，提高政府决策的透明度，完善重大事项决策的规则和程序，推进政府决策的科学化、民主化。加强对行政管理权力和决策、执行环节的监督，建立健全行政问责和效能监察，强化责任追究，防止短期行为。建立健全政府绩效评估制度，制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩评价标准，更多使用反映人民切身利益和经济社会环境协调发展的评价指标，相应建立保障落实制度和奖惩机制。

　　6．推动公众参与，促进城市治理民主化。坚持依靠市民管理城市，体现“公众参与”。重视引导城市利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理。城市政府要建立一整套机制，调动公众全过程参与城市治理。对事关老百姓切身利益、加强社会管理的重大决策，实行公示、听证和专家咨询制度，完善政府新闻发布制度和信息披露制度，扩大市民的知情权、参与权、监督权。立足社区，不断扩大城市治理中的市民参与，努力形成人人以主人翁精神自觉关心、支持和参与城市治理的良好氛围和实际行动。

　　7．加强政府法制建设，促进城市治理法制化。首先要建立一套比较完整的城市治理法律体系，规范经济社会活动，特别是涉及市场主体行为、产权保护、交易秩序及劳动、就业、保障等的法律法规，为政府全面依法行政创造完备的法制环境。其次是严格执法监督。强化对政府行为的监管，完善综合执法改革，法定的权限和程序行使职权、行职责，实行行政执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法和文明执法。

　　8．积极采用信息技术，促进城市治理电子化。充分利用现代先进的科技手段进行城市治理。确立以居民服务和效率为中心的宗旨，通过网络每个人都可以直接与政府联系，许多具体事务如个人税务等都可以在网上操作。重点投入建立完善的城市地理信息系统（GIS）。政府内部实现信息电子化，政府各部门的服务职能、政府采购、政府预算、会议议题等都可详尽地显示在电子信息中，既使城市政府在治理决策中准确掌握信息资源，又降低信息传递成本，提高工作效率。

　　（作者单位：国务院发展研究中心发展部）

　　（编辑：林湄）