始于30年前的改革开放，把中国带入了一个持续快速发展的新时代。对于那时的许多人来说，城镇化还是一个相当陌生的概念。今天，城镇化正以世界发展史上前所未有的规模在中国推进。以市场化改革和开放发展为动力，城镇化正在对中国的人口、经济、社会和文化进行全方位的结构演进。从严格控制到稳步推进，从茫然无知到积极探索，在经历了不断深化改革、努力扩大开放的艰苦历程后，中国特色城镇化道路逐渐清晰，并逐渐成为共识。党的“十七大”报告指出要按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。这一论述提出了中国特色城镇化道路的总体思路，如何使之进一步具体化，需要继续以改革创新的精神不断探索、丰富和发展。

　　改革创新推动城镇化发展

　　城镇化的实质意义在于乡村农业劳动力不断进入城市的非农产业部门，从而使城市人口和城市经济规模不断扩大、比重不断提高。乡村农业劳动力能否同时实现就业空间和就业部门的双重转变，从而使城镇化进程得以持续发展，主要取决于能否在安居、就业、社会保障和子女教育等环节建立起相应的制度和体制环境。计划经济体制下形成的城乡二元分割体制阻碍了农村人口向城市的迁移，是造成中国城镇化发展滞后的根本原因。积极推进城镇化进程，就必须打破城乡分割体制，消除影响城镇化进程的制度障碍，通过体制创新建立市场经济体制下的新型城乡关系。30年来，围绕城乡关系这条主线，在多个领域推进改革创新，成为推进城镇化的根本动力。

　　（一）户籍制度的改革探索

　　户籍制度是我国城乡二元结构的制度基础。传统户籍制度将全国居民划分为非农业人口和农业人口两种基本类型，并以此作为城镇人口和乡村人口的主体。城乡居民在劳动就业、粮食供应、医疗、住房和社会保障等方面进入不同的体系，并享受不同的待遇。这种户籍制度的核心在于严格控制乡村人口向城镇地区的迁移，同时由于规定新增人口的户籍类型取决于母亲，而使这种户籍制度具有鲜明的“世袭”特征。由此形成的“城里人”与“乡下人”的分野成为每一个中国公民最基本的社会特征，其影响至今仍未完全消除。1984年，小城镇户籍制度改革首先打破坚冰。迄今，尽管尚未实现城乡户籍制度的完全并轨，但户籍以及依附在其上的许多差别性福利制度已经成为历史。

　　（二）就业制度改革探索

　　就业曾经是城乡人口之间不可逾越的藩篱。从上世纪80年代进入乡镇企业的农业富余劳动力，直到今天活跃在许多大型民营企业和外资企业生产线上的产业工人，农业户籍的劳动力已经成为我国第二产业的劳动主力。据国务院研究室完成的《中国农民工调研报告》（2006年），全国外出农民工数量已有1.2亿；如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数为2亿人。据统计，在第二产业中，农民工占从业人数的近58%，其中建筑业接近80%，加工制造业占68%；在第三产业的批发、零售、餐饮业中，农民工占52%以上。虽然面前还无法立即实现农民工的完全转移，甚至在工资、福利、劳保等许多方面还存在差别待遇，但不可否认的是，农民工正在成为中国工业化、现代化进程中的重要劳动力量。显然，如何尽快实现农民工真正转型为城市产业工人，将是直接关系中国城镇化发展前景的重要因素。

　　（三）土地制度改革探索

　　作为国家基本经济制度之一的土地制度，通过对土地供给方式和数量的调控，直接影响城镇化进程。我国实行社会主义土地公有制，即城市土地归国家所有，农村土地归农民集体所有。城镇化进程在空间上表现为农村土地转变为城市建设用地的过程，因此，作为供需双方的农村土地管理和城市土地管理两个方面、以及由农村土地向城市土地转化的过程都对城镇化进程具有重要影响。与户籍制度一样，城乡分割的土地制度被认为是我国城乡二元制度的基础，因此成为当前备受诘难的制度安排。国内外众多学者提出了各种各样的深化改革思路。由于各方意见分歧巨大，显然短期内还难以取得实质性的制度突破。但在实践中，各地已经摸索出许多具有代表性的改革模式。一方面，从早期的“土地换社保”到以“三集中”推动农地转用，以及以土地使用权作价入股的方式使农民得以分享工业化收益的探索，虽然有些已经触及法律禁区，但来自实践的改革探索从未停止；另一方面，关于集体建设用地直接入市、城乡土地所有权制度的“二权归一”、甚至实施农地私有化等理论上的改革设想也一直没有停息。显然，土地制度将成为影响我国城镇化进程最关键的制度安排。

　　城镇化盲目发展的问题

　　自2001年九届全国人大四次会议批准“十五”计划《纲要》提出的“要不失时机地实施城镇化战略”以来，城镇化战略首次上升为国家战略，各地纷纷采取各种措施加快推进城镇化，以此推进全面建设小康社会，加快实现现代化步伐。城镇化进程取得了显著成效，城镇化水平由2000年的36.2%提高到了2007年的44.94%，年均增长1.25个百分点。在加快推进城镇化的过程中，也出现了一些不顾国情和地方实际，急于发展、盲目发展的问题。主要表现在：

　　一是贪大求快求新求洋，不注重夯实城镇产业基础、人为地大搞“造城运动”，以及开发区设置过多过滥等问题，导致建设粗放、浪费资源、破坏环境等问题。

　　二是城市间的结构趋同问题日趋严重。横向联系薄弱，职能分工不明确。中小城市普遍存在城市人口和经济集聚程度不高、经济基础薄弱、产业结构不合理、基础设施和社会服务设施建设滞后、城市功能不健全、城市管理薄弱、环境差等问题，对农村转移人口吸纳能力不足，难以发挥各级区域中心的作用。小城镇普遍存在规模偏小、布局分散的问题。

　　三是城乡和城镇之间发展不协调，城镇布局紊乱。不同规模、类型的城市和城镇地域空间形式（城镇密集地区、都市区、大城市、中小城市、小城镇等）尚未形成协调互动关系。由于行政壁垒的分割和短期利益驱动，许多城市各行其是，盲目发展，基础设施重复建设。城市密集区内许多城市布局散乱，用地和空间无节制地扩展；城乡布局和建设相互干扰，交叉污染。不少城镇超越资源环境容量，盲目进行开发建设，导致对资源的浪费和对环境的严重破坏。

　　四是城镇化动力和调控机制尚未理顺。“政府缺位”与“市场缺位”并存，对城镇化的宏观引导和调控不到位；许多体制、政策障碍制约着城镇化的进程，市场对城镇化的基础性调节作用未能充分发挥。自改革开放以来，我国政府先后提出了“控制大城市，多搞小城镇”；“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”；“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”等城镇发展方针，这些以规模控制为核心的城镇发展方针对市场经济条件下城镇发展的不适应性日益突出，不同地区城镇化和城镇发展缺乏有针对性的政策引导。为此，十六届五中全会通过的“十一五”规划《建议》提出，要“积极稳妥地推进城镇化，促进城镇化健康发展”。

　　促进城镇化集约、和谐、健康地发展

　　由于我国的人口众多、幅员广大，资源相对短缺，环境脆弱，经济社会发展的整体水平还比较低。长期计划经济体制下，国家实行重工业导向战略和控制城镇人口增长的政策，限制了城镇吸纳农业人口的能力，严重抑制了城镇人口的增长和城市的发展；当前又处于经济社会转型和全面建设小康社会，加快实现工业化、现代化的关键时期，使得我国的城镇化发展面临着复杂条件和环境。

　　当前，我国已步入城镇化快速发展阶段。预计到2020年，城镇化水平将达到55%左右，每年新增城镇人口将达到1500万—1800万左右。我国正处于工业化和城镇化中期阶段，经济社会结构快速变动、利益关系深刻调整的时期，各种矛盾、问题将会在城镇得到集中反映。按照科学发展观的要求，实现我国经济社会全面、协调、可持续发展，客观上要求有效地发挥政府和市场对城镇化的调节作用，促进各种类型、规模的城市的合理布局和合理结构的形成，实现人口的空间有序转移和分布，这就要求我们采取符合我国国情的城镇化发展战略和对策，综合协调和整合各种因素和矛盾，引导城镇化的有序健康发展，从而有效地发挥城镇对经济社会发展和现代化的载体作用，保证实现全面建设小康社会、加快推进现代化的战略目标。

　　探索促进城镇化健康发展的道路和模式，要以全面建设小康社会，加快实现现代化为目标，遵循城镇化发展的一般规律，深刻把握国情条件，紧密结合改革开放特别是“十五”以来的城镇化实践，按照以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观的要求，以“五个统筹”为主线，在法制基础上发挥市场、政府不同的推动调节作用，促进城镇化集约、和谐、健康地发展。

　　（一）集约、和谐、健康是中国特色城镇化的总体要求

　　中国的城镇化规模将是人类历史上空前的，如果按照传统的城镇化发展模式，将对资源环境形成巨大的压力；由于城镇化进程涉及不同社会阶层之间利益关系的调整，处理不当极易引发社会动荡。为此，必须探索集约型城镇化模式，以尽可能低的物质成本消耗和其他自然资源的高效利用，实现城镇化进程中人与自然的和谐；必须探索和谐型城镇化模式，在发挥市场配置资源基础性作用的同时，通过法制建设以及必要适度的政府调控作用，保护弱势群体的合法权益，维护社会公平正义，把城镇化进程与建设社会主义和谐社会的进程统一起来；必须探索健康发展的城镇化模式，根据不同地区的特点因地制宜地确定多样化的城镇化和城镇发展空间形态模式，实现对国土空间的高效利用，把城镇化过程作为重塑全国经济空间格局的过程。

　　（二）以城乡统筹为主线推进城镇化进程

　　城镇化作为生产力发展所引起的改变人类生产方式、生活方式的空间过程，是一个涵盖城镇和乡村两大地域空间的转型过程。在城乡二元体制尚未完全打破的背景下，城镇化还肩负着突破城乡二元分割、协调城乡发展的历史使命。因此，把城乡统筹置于城镇化模式的核心位置，冲破在要素流动、资源配置和行政管理方式方面各种不利于落实科学发展观、实现城乡统筹的政策体制束缚，按照实现城乡互动、共同繁荣的目标设计城镇化发展模式，是实现又好又快发展必然的模式选择。

　　（三）建立完善多元驱动的城镇化动力机制和调节机制

　　我国城镇化的动力和调节机制是随着计划经济体制向社会主义市场体制的转轨逐步转变的。改革开放前，我国的城镇化推动模式主要是由国家自上而下推动，其动力机制为国家发动的工业化，资金来源主要是国家通过工农产品“剪刀差”汲取的农业剩余，城镇化进程由国家通过高度集中的计划经济体制和行政手段来调节。改革开放以来，随着向社会主义市场经济转轨，城镇化推动模式转变为自上而下与自下而上相结合，动力机制由国家的单一投资转变为国家、集体、外资、个人等多元化的投资格局，城镇化的调节机制由国家调节转变为国家调节与市场调节相结合，市场机制发挥着越来越重要的作用。与此同时，还要进一步探索法律调节城镇化发展的方式和作用机制。

　　（四）以人为本开展劳动力转移和人口流动的政策设计

　　劳动力转移和人口流动是城镇化的基础和本质内涵。在长期的计划经济、城乡分割体制及城乡二元社会结构下，劳动力转移是在计划内从农民到市民的一种永久性迁移；劳动力流动和分化主要表现为与高度集中的国家计划体制和人民公社体制相联系的对农民的计划调拨。随着改革开放和社会主义市场经济体制的逐步建立，劳动力转移方式一方面有城镇规模扩张或数量增加带来的永久性迁移，另一方面由于农村改革和农业比较效益的日益低下，导致大量农村富余劳动力自发地、规模越来越大地向城市流动。其中既有已稳定地从事非农业经营者，又有处于不太稳定状态的流动者。人口流动和转移与经济发展状况和城市规模等级的相关性，从根本上说是与就业机会相关。劳动力转移和人口流动方式，对我国人口分布和城镇化的空间发展形态具有重要的影响。对于规模已经很大而且预计还会进一步扩大的劳动力转移和人口流动，制定相关政策必须体现以人为本，把人放在城镇化的核心地位。城镇化的最终目的是要为人的全面发展创造外部条件。

　　（作者单位：国家发改委宏观经济研究院）

　　（来源：《中国发展观察》网络版）

　　（编辑：林湄）