改革开放三十年来，我国城市得到迅速发展，城市化程度有了明显提高，但是，用什么标准或指标来衡量城市的发展水平呢？人们通常按人口数量、用地规模和经济总量，即GDP来评价。其实，衡量城市经济社会发展水平最重要或最核心的指标是城市产业结构。所谓城市产业结构是指，城市社会再生产过程中形成的各产业之间及其内部各行业之间的比例关系的整体表现。由于可以从不同角度对城市产业进行分类，城市产业结构也就具有多重内涵和呈现复杂的关系。

　　城市发展过程是产业结构的优化和升级过程

　　1．产业结构反映城市发展阶段

　　区别城市与农村的经济基础最主要的是产业构成或产业结构。农村以第一产业，即农业为主，而城市则以第二产业或第三产业为主。综观城市发展的历史过程，在城市产生的初期或前期，第一产业不断减少，第二产业急剧增加，并成为城市的主导产业和支柱产业；接着随生产力的发展和科学技术的进步，第三产业得到迅速发展，代替第二产业，并成为城市主导产业。国际国内的经验告诉我们，当第三产业发展到一定水平，其比重超过第二产业时，城市总体发展进入一个新的时期。知识经济的到来和文化产业的兴起，加速了这一过程。

　　2．产业结构决定了城市的性质和前景

　　三次产业比重的不同和结构的差异，往往决定了城市的性质和发展前景。许多资源型城市或工业基地城市，第二产业比重较高，甚至占绝对优势，经常被确定为工业城市或工矿城市；而第三产业，如旅游业、会展业、文化产业、流通产业、金融业发达的城市，却被确定为旅游城市、文化中心城市、商贸中心城市、金融中心城市等。在工业化比较成熟或后工业化社会，后者往往具有更多的发展优势，充满更美好的发展前景。

　　3．产业结构直接影响城市功能和作用

　　三次产业比重的不同，对周边城市区域及对全国的经济发展产生不同的影响。一般说，第三产业的辐射力更为深远和影响力更大。如，旅游城市能吸引国内外大量人口来城市旅游、开会、经商以及其他经济文化活动。

　　4．产业结构是城市现代化的重要标志

　　城市总体布局、整体建设，特别是城市基础设施建设，城市景观设计，市政设施安排，都要适应产业结构的需要。而这些都是城市现代化的最重要的内容和标志。因此可以说，城市产业结构是城市现代化的最重要标志。

　　5．产业结构涉及城市诸多因素

　　三次产业比重，直接决定或影响城市资源的节约利用、土地利用效率、城市生态环境和市容景观等要素。在目前的技术水平下，第二产业占用的土地，消耗的能源，产生的污染，如有害气体、工业污水、固体废料等远远多于第三产业，从而影响城市的整体环境和居民的生活质量。

　　综上，城市三次产业的比重和结构不单是一个产业结构问题，而是反映了城市整体发展水平。一般说，不论是大城市、中等城市还是小城市，三次产业结构高级化，即第三产业居于重要的地位，或超过第二产业，说明城市已经达到较高水平。也可以说，城市第三产业比重越高其发展水平就越高。

　　产业结构不仅能反映城市整体发展水平，而且三次产业的比例，对各类城市和各级城市，甚至对中外城市都具有普遍的可比性。城市的人口规模、用地规模、经济总量，特别是GDP，只能说明城市的规模和地位，充其量说明城市的经济实力或竞争力，但不足以衡量城市的发展水平和阶段，特别是反映居民的生活质量。因为，城市的人口规模、用地规模、GDP总量在不同类型、不同规模和不同级别的城市之间缺乏可比性。所以，在制定城市发展战略或对城市进行综合评价时，必须突出城市的产业结构。党的第十六大和第十七大都特别强调要“加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级”，并作为关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务。

　　目前我国城市产业结构升级迟缓、优化滞后

　　三十年来，我国城市化率从1978年的17.9%，提高到2007年的44.9%，年末城镇人口达到59379万人，城市的经济实力、城市现代化建设、基础设施和市政建设、城市各项事业都得到迅速发展。同时，城市产业结构发生了明显变化，第一产业比重连续下降，第二产业得到相应提高。但是从总的来说，产业结构调整、优化、升级相对滞后，同城市发展不完全适应，突出反映以下几点：

　　1．当前城市产业结构总体上变化缓慢，甚至出现逆向变化

　　按照产业结构的变化规律，随着城市经济社会的发展，从一二三顺序向三二一顺序演进，即，第一产业比重不断缩小，第二产业比重从低到高发展，过了一定阶段又走向下降，而第三产业的比重一直趋于上升，最终其比重占绝对优势。可是，从我国近三年的情况看，产业结构虽然发生变化，但是不仅变化缓慢，甚至出现逆向变化。2005年全国三次产业的结构比例为12.6∶47.5∶39.9，而2006年是11.8∶48.7∶39.5，相对于2005年来说，主要变化是在一二次产业之间进行,第一产业下降了0.8个百分点；而第三产业不仅没有增加，而是反而下降了0.4个百分点。2007年，三次产业的比例为11.7∶49.2∶39.1，第一产业几乎没有变化，只下降了0.1个百分点，第二产业则继续上升了0.5个百分点，而第三产业再次下降到39.1%，下降了0.4个百分点。

　　从增长速度看，第二产业远远高于第三产业。2007年比2006年，第二产业增长了13.4%，高于第三产业增长率11.4%两个百分点，从而导致2007年三次产业中第三产业的比重不仅没有增长而且反而下降，第三产业增长缓慢在很大程度上是由于城市第三产业的增长缓慢所造成。

　　2．国内各省及各城市产业结构发展不平衡

　　全国第三产业的比重是39.1%，从省区市来说，至少一半以上的省区第三产业的比重低于此数，同时，有个别省（区、市）比重远远高于此数。最低的省第三产业的比重至今还不到30%。北京市进入21世纪以来产业结构发生了激烈的变化，迅速向高级化挺进，1990-2006年间，北京市的产业结构从8.8:52.4:38.8变化为1.3:27.8:70.9，2007年第三产业的比重已经达到71.4%，三次产业的比重为1.1：27.5：71.4，已经可以与经济发达国家的城市相比较。上海市2007第三产业增加值占全市生产总值的比重为51.9%，比上年提高1.3个百分点，提升幅度为2001年以来最高，自此进入三二一的行列。而同为中央直辖市的天津市，2007年三次产业的比重为2.1：57.6：40.3，第三产业的比重略高于全国的水平。重庆市为12.9：44.6：42.5。

　　至于副省级城市、省会城市的产业结构仍处于低级化的水平,第三产业的比重都不高。如，经济发达的宁波市，虽然近几年产业结构在进一步优化，第三产业的比重有所上升，但目前仍在38%以下，还不及全国的平均水平，起主导作用的仍然是第二产业，其对GDP贡献率达62.6%，第三产业对GDP贡献率仅为35%。至目前，全国只有个别城市达到三二一的水平，而多数城市仍停留在二三一的低级状态。

　　3．主要城市第二产业比重偏高

　　中国经济的发展在很大程度上依赖于中心城市，2006年我国地级及以上城市（不包括市辖县）地区生产总值132272亿元，占全国GDP的比重达63.2%。前20名地级市以上城市在城市经济乃至整个国民经济中都居于重要的地位。

　　然而，资料显示，全国经济总量最高，或最发达的十大中心城市（上海、北京、广州、深圳、苏州、天津、重庆、杭州、无锡、成都）经济的增长主要依靠第二产业，特别是工业，在某些城市主要依靠劳动密集型的传统工业的发展。除了北京、上海、广州外，其余城市的第三产业比重均在50%以下。

　　长江三角洲是改革开放以来我国经济增长极，是城市化和城市现代化发展最快的地区，已经形成以上海、南京、杭州等16个城市为主体的城市群。2007年长三角地区16城市实现地区生产总值46672亿元。从三次产业情况看，第一产业实现增加值1590.56亿元，比上年增加122.14亿元，第二产业实现增加值25368.87亿元，比上年增加3611.48亿元，第三产业实现增加值19712.69亿元，比上年增加3412.78亿元。三次产业结构由上年的3.7∶55.0∶41.3调整为3.4∶54.4∶42.2。尽管如此，第二产业的比重仍然过高，而第三产业依然显得不足。其中江苏省更为突出，如苏州市2007年第二产业的比重高达63.3%，而第三产业的比重只有34.6%，远远低于全国的平均水平，而无锡市的情况也相差无几。2007年长三角地区16个城市中除上海、舟山外，其他14个城市的三次产业结构都呈现“二三一”分布。

　　4．城市粗放型外延式发展明显

　　由于城市的经济增长与产业结构的调整、优化和升级并不同步，因此表现为城市外延式的发展和粗放经营。其结果不仅需要大量的劳动力，而且占用越来越多的土地，消耗大量的资源，形成三高一低的局面（能源、资源和环境的高消耗，效率低下），同时还会造成一定的污染和环境的恶化。资料表明，近几年工矿用地仍是城市供地的重心，特别是经济较发达，GDP增长较快的城市，工矿用地的绝对量和比重普遍偏高，从而造成工矿用地的紧张。从工业用地的供应也说明，工业投资仍是拉动城市经济发展的主要动力。

　　产业结构的优化和升级是城市发展新阶段的重要战略

　　目前，经过改革开放三十年的发展，许多城市已经步入新的发展阶段，正向现代化迈进。在这一时期，产业结构的优化升级是城市经济发展的关键问题，关系到国民经济的全局，具有突出的战略意义。从单纯的经济扩张型增长向结构优化型发展转变，这一过程中要把产业结构的优化和升级放在突出的地位。

　　1．处理增长与结构的关系

　　2005年，国家制定《促进产业结构调整暂行规定》明确，产业结构的优化是全面落实科学发展观的体现，是加强和改善宏观调控的有力措施，它的目标是：推进产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展，逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。按照国民经济发展的战略部署和国家经济社会发展的五年规划，城市发展应该从单纯的经济扩张型增长向结构优化型发展转变，正确处理经济增长与结构优化的关系，更加重视城市发展的质量和效率，更充分满足居民日益增长的物质和文化的需要。改变外延发展和粗放经营模式。

　　2．解放思想鼓励产业创新

　　在城市发展过程中，产业是不断创新、丰富和变化的。目前正处于创新时代，我国又是创新国家，不仅高新产业、尖端行业层出不穷、蒸蒸日上，而且由于居民日益富裕，文化水平迅速提高，精神生活越来越丰富多彩，加上科学技术的发展，大量新兴产业应运而生、蓬勃发展。文化创意产业和数字内容产业近年的蓬勃就是明显的例证。北京市把发展文化创意产业列入重要的位置,作为“十一五”规划的重要发展方向。2006年北京数字内容产业收入达71.3亿元，同比增长72%。数字内容产业是将图像、文字、影音等内容通过数字技术进行整合应用的产品或服务的总体，是数字媒体技术与文化创意结合的产物，是以“文化为体、科技为酶”的复合型产业，覆盖数字游戏、影音动漫、数字出版等多个领域。它们在城市的发展可吸引更多的城市居民，特别是有知识、学历高的青年人的创业和就业。所以，应该倡导、鼓励和支持。

　　3．大力发展现代服务业

　　现代服务业是适应城市现代发展需要而形成的产业，广泛地服务于生产和生活，同时是城市经济辐射的载体和手段，是支持农村发展的通道和桥梁。现代服务业是城市现代化的重要标志。现代服务业范围广泛、内容丰富、门类众多，科技含量高、劳动力容量大。经济发达国家非常重视现代服务业的发展。我国也越来越关注现代服务业的发展，成为我国国民经济发展的重心，城市发展的核心产业或支柱产业。国务院专门进行部署，发布了《国务院关于加快发展服务业的若干意见》，提出了政策措施，以大力促进现代服务业的发展。许多城市在制定和编制经济社会发展战略和“十一五”规划中，明确提出，大力发展现代服务业，优化城市产业结构，转变城市功能，使城市功能从生产基地转变为服务中心，为城市生产和居民生活，以及城市的内外交流提供全方位服务。

　　4.加强产业的相互渗透和支持

　　随着经济的发展和科学技术的提高，产业之间的界限在不断变化，变得越来越模糊。工业与农业的相互渗透，物质生产与文化创作的彼此融合，教育科研与生产的密切结合，以及消费的多样化，不仅形成了新的产业，而且相互支持促进发展。城市郊区农业的工业化和科研化，农业生产引入科技，实行无土栽培，实现工厂化生产等。不仅使郊区农业继续保持农产品生产基地功能，而且成为一个吸引众多城市居民的旅游点、观光带。工业的田园化，知识经济的出现形成产业结构的新模式。

　　5．坚持以人为本优化产业结构

　　城市的发展和建设是极其复杂的，产业结构的调整和优化面临诸多的问题，需要统筹考虑和综合发展，其中最突出是居民的就业和生活质量。不能单纯考虑经济效益，更不能以GDP为出发点和归宿，不能为提高效率而使大批居民失业。充分就业或提高就业率，使居民普遍富裕是安排产业结构的重要原则。同时，经济效益、社会效益和环境效益必须协调统一，经济建设与文化建设并举，经济产业与文化产业同时发展。城市在调整和优化产业结构时还必须因地制宜，因人制宜，根据城市的历史发展、经济环境、人文资源、教育水平等因素进行科学的筹划。

　　（作者系中国城市经济学会副会长）

　　（来源：《中国发展观察》网络版）

　　（编辑：林湄）