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实现珠三角区域基础设施共建共享
2009-07-06 16:13:17 来源: 广州日报网络版  暂无网友评论
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  文/周春山 王晓珊(中山大学地理科学与规划学院)

  “使区域资源从规划、建设,到管理、经营都采取区域管理、区域共建共享、多城市参与决策的模式,以保障区域资源的有效利用和合理开发。”

  珠三角基础设施存在的问题

  为了便于研究,我们把基础设施分为两类。第一类是直接经济效益明显的基础设施(简称A类)。包括交通设施、给水、供电、供热、供气等。第二类是直接经济效益不明显,但环境和社会效益明显的基础设施(简称B类)。包括排水(污水处理)、环境卫生(垃圾处理)、园林绿化等。

  在区域一体化过程中,基础设施的系统性要求各类基础设施互相协调形成一个有机整体。然而,由于各级政府和企业建设A类基础设施的热情高,争着上,容易造成基础设施的重复建设;而建设B类基础设施的热情低,不愿意投资,容易造成基础设施的缺失。因此,无论是A类基础设施还是B类基础设施,都需要进行协调,以实现基础设施的一体化。所谓基础设施一体化就是指打破地区、体制及行业的界限,从整合区域内资源的角度出发,构建符合区域社会经济整体发展规划、多种基础设施协调发展的综合基础设施体系。

  当前,珠三角基础设施存在的问题是:在A类基础设施方面,各自为政的规划与建设导致重复建设且缺乏协调、区域整体利益下降。

  第一,由于城市对资源的看法与区域不同,导致开发模式和功能不一致,城市利益放在第一位,使区域利益降低或丧失,造成战略资源的浪费。例如,珠海机场、珠海高栏港的建设以及广州新机场的选址(最初选址番禺、位于珠三角核心区域)都是比较典型的案例。此外,在城市内部基础设施建设上,珠三角各市之间也衔接不足,缺乏协调。例如,相邻城市的行政边界地区常常会出现断头路。上述结果的出现,是区域协调机制的缺乏造成的。

  第二,市场化的建设与经营导致区域利益与公众利益考虑的不足。基础设施的市场化是市场经济背景下基础设施发展的趋势与要求。但市场化必然会导致区域利益与公众利益考虑的不足。例如,高速公路收费站设置过密,难以充分发挥路网的使用效率。

  第三,跨方式的交通设施的各自为政导致综合交通体系的作用难以发挥。不同的区域交通方式在规划、建设、投资、管理、经营上仍然各自为政,限制了区域多模式交通设施之间联合运输和综合交通网络的形成。

  在B类基础设施方面。第一,各自为政的规划与建设导致建设落后且缺乏协调、区域整体利益下降。既体现在区域层面上,也体现在城市内部。如各城市垃圾处理厂都放在行政边界,而没有形成各市共同使用的垃圾处理厂。而城市内部的环境基础设施的建设也缺乏协调,区域整体利益下降,特别是城镇经济较为发达的地区,各城镇和部分村庄都设有垃圾处理厂,导致建设规模偏小,运营成本高。

  第二,市场化进程缓慢导致投资渠道单一、投入资金不足、完善价格体制尚未建立。

  相对于A类基础设施而言,B类基础设施市场化进程缓慢,完善的污水处理和垃圾处理的价格体制尚未建立。目前污水处理的体制主要有政府主管部门建设管理、由供水公司建设管理等方式。污水处理厂的建设方面主要问题在于资金,一方面污水处理厂投资巨大,见效慢融资困难;另一方面,各市污水处理收费普遍较低,污水处理厂建成后运营也成为问题。因此,污水处理厂不论采取什么体制模式,污水处理费达到“保本微利”的水平是污水处理走向市场化的基本前提。

  目前垃圾转运和处理费用全部由政府承担,部分城市收取垃圾处理费,但不能满足垃圾处理的资金要求。城市垃圾处理设施建设资金和运行经费短缺是珠三角地区生活垃圾处理所面临的最大问题。年环卫投入占年国内生产总值的比例,深圳市占0.15%,珠海市占0.06%,而中山市仅占0.03%。发达国家这项比例一般为0.6%以上。可见大部分城市的资金缺口都很大。

  第三,跨方式的基础设施的各自为政导致难以实现流域综合治理。

  我国现行管理体制,水利部门负责流域管理,环保行政主管部门负责环境管理,市政部门负责城市污水处理工程的建设和运营,紧密相关的三个环节由不同的政府部门分别管理,难以形成统一管理和步调一致的局面。体现在规划上,则是同一个地区由不同部门分别编制供水规划、污水规划、环境保护规划等专业规划,但都是在行政区划内考虑各自设施布局,出现A市建污水处理厂的地方,恰恰是下游B市的取水口的状况。

  形成区域内多城市规划、管理、经营的共建共享模式

  一、建立区域层面的政府协调机制。针对当前基础设施在管理和建设上均采取了地方化管理,导致区域资源的开发利用和服务、经营与管理、建设相矛盾的情况,迫切需要建立区域管理机构和设立区域管理基金,使区域资源从规划、建设,到管理、经营都采取区域管理、区域共建共享、多城市参与决策的模式,以保障区域资源的有效利用和合理开发。

  二、推动基础设施市场化,转变政府管理职能。目前珠三角市政基础设施建设管理的改革与城市经济社会的发展和社会主义市场经济体制的要求还有较大的差距,特别是在污水处理和垃圾处理等环境基础设施的建设与运营上。要进一步推动区域基础设施建设与运营的市场化,加快企业制度创新,推进跨地区、跨行业经营,向规模化、集约化方向发展, 在加快价格形成机制和财政补贴机制改革的基础上,按照特许经营方式,向社会公开招标,鼓励国内外各类经济组织进行投资建设和经营,扭转珠三角环境基础设施建设落后、环境污染日益加重的局面。在推动基础设施市场化的同时,也要及时促进政府的职能由直接管理向宏观管理转变,政府的作用主要体现在规划、建设和管理阶段上。

  三、跨方式的基础设施的规划和管理的一体化。基础设施一体化除了要建立不同行政主体之间良好的协调机制之外,也要促进不同基础设施之间规划、管理的一体化。规划一体化即由区域基础设施协调机制牵头组织编制,建议各项基础设施的专项规划要保证各专业部门都能参与,保持规划的综合性和统一性。管理一体化即破除城市基础设施多头管理的局面,逐步实现综合化。例如可推广深圳和珠海的经验,城市设立水务局,统筹管理水资源、防洪、供水和污水处理,建立给排水一体化的经营模式;设立公共事业管理局,建设管理城市道路、地下管线等。由公共事业管理局对暂时不能市场化的基础设施组织建设和管理,主要包括城市道路和地下管线。基础设施社会化后,建议地下管线由政府部门投资建设,由其他企业租用,防止企业对地下设施的行业垄断。

  (编辑:林湄)

作者:周春山 王晓珊
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