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珠三角交通一体化要敢于引入竞争
2009-07-27 11:36:35 来源: 广州日报网络版  暂无网友评论
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文/郑方辉 (华南理工大学教授)

  公路产业化制度变迁的内在要求在于降低交易成本,但中国收费公路的制度安排恰恰相反,事实上推动了交易费用提升。高昂的价格更多成因于垄断。

  与上世纪80年代比较,广东地方政府财力倍增,恢复公路公共产品属性是交通政策的基本导向,也是交通一体化的路径。

  和全国的情况类似,珠三角交通一体化之所以成为“问题”,与其说是遍地开花设置收费站,不如说在于居高不下的通行费用,或者说公路服务的“垄断价格”。理论上,当通行费用等于或趋于零值时,珠三角地区即实现了交通一体化。但这种假设面对着现实困境,在全省收费公路还贷余额高达801亿(2008年底)的背景下,讨论为实现了交通一体化而取消或降低通行费用不切实际,至少遥遥无期。

  那么,是什么原因造就中国收费公路高昂的交易成本,尤其是居高不下的通行费用?从历史来看,源自上世纪80年代初的收费公路是我国市场化改革延伸到基础网络设施的重大举措,这一“创新试验”已筹集过万亿元之巨的建设资金,建成约25万公里的高等级公路网络,目前90%以上的高速公路,七成以上的一级公路和四成以上的二级公路均因此项制度而建成。换一个角度,中国已集中了全球75%的收费公路。

  问题在于:这么一项“市场化试验”先天缺乏的却是市场机制,进一步说是市场形成价格机制。尽管收费公路的问题表象复杂,如大部分具有市政属性(广州北环甚至广深高速)的公路收费等同于投资者及地方政府的“印钞机”,相当部分(如沿海高速)已建成的道路处于闲置或半闲置状态,沉淀的金融风险愈来愈大。应该说,作为准公共物品的公路由市场供给并由政府管制的目的在于社会福利最大化。不过事实并非如此,以珠三角为例,2008年公路收费约150亿元(70%转嫁于企业,直接提高企业经营成本),如实行免费(一体化),估算GDP将增加约330亿元~700亿元,两相比较,收费得不偿失。此种背景下,一切市场化对策,如发行公路债券,实现年票互认等均缺乏“底气”,因为,在目前的通行价格下,公路由市场供给的理论基础不复存在,政府应该提供免费服务,至少是促进通行费用下降,而不是反向。

  理论上,高昂的价格要么源于稀缺,更多成因于垄断。中国收费公路通行费用居高亦不例外,本质上即是在规制先天不足的条件下,政府管制竞争而导致的垄断价格。按理说,公路产业化制度变迁的内在要求在于降低交易成本,但中国收费公路的制度安排恰恰相反,事实上推动了交易费用提升。具体而言,收费公路从立项、建设、营运、维护都渗透计划与市场的博弈,权力因素影响甚至决定各种决策,随意改变立项及规划,层层发包的建设模式,加大了道路建设的交易成本,而为抑制各种权力寻租和腐败同样付出成本。当然,亦有不同意见,按照世界银行2007年的报告,中国高速公路通行费费率未达到国际平均标准。这种判断值得商榷:发达国家路网完善,收费公路是其中特殊的小部分,美国法律规定,收费公路必须有一条不收费公路与之并行,以防止高效率生产力资源过度或低效率使用。而中国收费公路大都覆盖主要路网,别无“分路”。中西方收费公路没有太多的可比性。

  高昂的通行费用同样是三五年治理一次的公路超载的主要源头。GDP的三分之一通过超载运输来实现被视为“十大中国特色经济现象”之一,背后折射公路运输市场到了“不超即赔”的地步。公路货运市场障碍不多,基本上为开放市场,价格取决于供求关系,“竞争激烈,运费竞相压价”为市场法则,事实上,目前中国公路运输市场的运费水平整体上还高于西方发达国家。问题指向运输的变动成本,在通行费约占1/3和汽油费(1/3)的成本结构中,运输商面对的是垄断导致的刚性费用,实现利润最大或亏损最小化,唯有超载。中国公路由此布满“地雷”。以致有人说,当轿车通行费远高于等距离的飞机票价时,意味着中国公路建设营运要么是脱离了社会经济发展的要求,要么是沉淀了层层腐败。

  一般认为,上世纪80年代中国高等级公路的巨大需求,及政府投资短缺造就收费公路的市场供给。它的制度特征是:过渡体制下由民间发起政府自下而上的制度供给,计划与市场胶合一体,准公共产品产业化。但是,作为基础网络性并且在核心属性(大数情况下)表现为公共产品的高等级公路,市场化的长远后果是什么?前提和保障条件是什么?有没有其他更优的路径?在完全管制,放松管制,继续管制的制度变迁中,由于缺乏法制的保障平台,基于政府的自动扩张机理,目前对收费公路的管制本质上是维护垄断,构筑寻租的门槛,同时,政府和企业的权力分配演化为不同政府部门对市场和管制权如何分配的博弈,而多头管制以及层层审查,推高了制度变迁的交易成本。

  有人认为,随政府财力的不断增长,政府获取改善交通的收益不再需要采取外部融资,收费公路由目前的“准公共产品”转化为公共产品,免费开放,同时经营期的到期,收费公路将道路经营权归还给政府,道路公司的退出完成了其作为次级行动团体的使命,由此发生管制体制重大变化。这种预期是善意的,但却被一些地方“交通基建成本高负债大”的现状证伪。同时亦忽视了基本的事实,一是在缺乏制约的情况下,政府及其职能部门的利益最大化不可能自动收缩;二是已是严重丧失效率和竞争力的收费公路不仅难以发挥对国民经济发展的网络性基础性作用,相反将成为宏观经济紊乱,诸如金融风险的源头;三是更重要的,以目前揭露的个案来看,收费公路的寿命未必比经营的年限更长;政府征税的转移损失未必较小,因此,政府财力增长只是必要条件,不是必然条件,只要管制自由的取向不变,收费公路对通行者来说始终会“走投无路”。

  具体到珠三角交通一体化的对策思路。首先,公路尽管具有拥挤和排他等特征,但公共性为其基本属性,私人性为其衍生属性,前者要求公路应由政府来提供,免费通行,后者表明在“在一定条件下”,公路亦可由市场提供。所谓“一定条件”,即是政府管制垄断,促进竞争。按照这种理念,再通过发行债券筹集公路建设基金的方向值得反思,因为与上世纪80年代比较,广东地方政府财力倍增,恢复公路公共产品属性是交通政策的基本导向,也是交通一体化的路径;其次,为体现此种导向,促使收费公路通行费用(价格)降低,在现有的格局下,政府的作为在于提供免费选择,强化道路竞争,迫使收费公路通行价格趋于均衡价格,有如广州琶洲大桥对华南快线收费价格形成巨大降价压力一样,实现交通资源的最佳配置和社会福利最大化;最后,公路自然垄断属性明显、投资大、周期长、关联效应强等特性决定其竞争性不足,潜在寻租空间巨大,强化公路建设的科学性,建设成本的可控性有赖于全社会监督,公路建设及收费的成本收益应该透明。从这个角度说,降低公路通行费用,实行交通一体化不仅是一个经济问题,更是一个政治课题。简单而言,珠三角交通一体化的路向无非是:以目前为起点,“增量”公路由政府免费来提供,“存量”公路引入竞争,管制垄断。(编辑:林湄)

作者:郑方辉
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