“大部门体制”是为了解决机构重叠等政府管理问题，由市场经济比较成熟的国家，率先探索并逐步实行的一种行政管理模式。据悉，涉及“大部制”的国务院机构改革方案将于11日披露，15日表决。“大部制”改革的问题成为代表委员重点关注的对象，也成了网民讨论的热点。为此，本网就这一热点对话北京大学政府管理学院周志忍教授、国家行政学院公共行政教研室竹立家主任。

南方网　张洋:今天报纸上说决策权、执行权、监督权相互制约，从表面上看这似乎有点儿像是西方的三权分立，但是我们知道西方是在不同的部门机构互相制约，而我们现在还是在一个部门内。

国家行政学院公共行政教研室竹立家主任:我以前写过文章，三权分立不可能在行政体制内部解决，它是一个政治层面的东西。现在好多人说大部制改革就是要实现三权分立，这是不可能的，因为它是政治层面的东西。在西方部里就是政策立法权或者是政策监督权，事业单位等等来执行。比如说国外管教育的美国科技部是关于教育的政策立法和监督，而不是像我们部委掌握这么大的资金，因为资金预算、公共预算不是在人大，而是在政府部门。大部门体制改革最重要的是要把部委政策立法权、监督权，把执行权拿掉。

北京大学政府管理学院周志忍教授: 刚才竹教授讲的我非常同意，政治层面的三权分立跟行政侧面应该适度分立，这是完全不同层面的东西，不要搞混了。它能够带来机构膨胀的效果，但是绝对不会改善对权利的制约和监督。原因很简单，以前我谈过一个观点，在中国特殊的文化之下，你可以设想一下，一个很大部的部长，几个部要归并，意味着职能集中，职能集中必然伴随着权利集中，权利集中部长是一把手，肯定权利越来越大了，这时要完善责任机制，给你更多权利，也给有更多的责任。比如说花了多少钱，要搞一个专项治理，最后社会秩序这么乱，你得对此承担责任，这个责任不是一个部长自己能够解决的，需要外部来监督。

　　国外的优势在于社会监督、司法监督、其他独立机构的监督。在中国既使是搞一个独立的部底下有一个独立的监督机构，但是在中国的官僚文化、中国特色的上下级关系，现在我们的上下级关系说不好听的依附关系，一个部里设立一个独立的监督机构能够发挥作用吗？这个政策对不对，监督机构来处罚你，最后部长不高兴了。所以在中国环境下一个部门内部的监督机构绝对是缺乏独立性，第二绝对不敢对一把手说不，这是一个天花板，永远突不破。真正的监督机构在哪儿？我也写过一篇文章，要强化监督制约，第一是政府内部的监督，独立于外部的机构，比如说督察、纪委、监察部等等。最重要的权利机构还有老百姓，舆论监督。美国人监督为什么厉害？你看美国的水门事件、伊朗门事件有几个是政府监督机构搞出来的？包括克林顿的莱温斯基事件都不是政府监督机构搞出来的，就是社会监督。好多政府机构搞不过来。押宝应该强化在社会机构监督。

南方网　张洋:有网友问，大部制改革会不会造成权利更集中在某些人手上？监督如何做到位呢？

国家行政学院公共行政教研室竹立家主任:要搞大部制的根本特点，如果搞的好的话，根本特点是监督权向外转移，不是部门内部的监督，而是部门外的监督。比如说人民代表大会的监督、舆论的监督、人民群众的监督等等。大部制改革如果说和政治层面能够互动的话，当然是最好的了，如果和政治层面不能互动，在部门内部实现三权分立是不可能的。

南方网　张洋:十七届二中全会是这样说的，“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政特色的总目标”，为什么是到2020年？境外媒体有这样一种猜测，是不是在推行大部制改革中遇到了一些阻力或难题？

国家行政学院公共行政教研室竹立家主任:政府行政体制改革是一个过程，因为社会发展、经济发展的需求，阶段不同、需求就不一样，因此是一个过程。改革开放我们已经搞30年了，市场经济也搞十多年了，我们对市场经济比较熟悉了，我们一直要提构建和谐社会、注重民生、统筹发展，换句话说除了注重经济发展外同时也要注重民生发展，为老百姓更好的生活环境提供保证，未来几年行政体制改革、政治体制改革是一个过程，要逐步完善。包括大部制在内，也不是说这一次就把所有大部门都搞的比较完整了，也是有过程的，可能三年、可能五年，成熟一个搞一个。

　　比如这一次能源部成熟了就搞能源部，食品监督这一块，质监局在搞、农业部、卫生部也在搞，工商局也在搞，职权不一致、职能不清楚，权责更一致一些，就得研究了，因此这是一个过程。到2020年左右我们的市场经济体制也成熟了，社会管理体制也在成熟，需要一个什么样的政府就比较清楚了，因此到那个时候才能完善。现在我们需要一个什么样的政府还不太清楚、还在摸索，政治和行政体制改革也还在摸着石头过河。

北京大学政府管理学院周志忍教授: 十七届二中全会提出来到2020年建立比较完善的中国特色的社会主义行政管理体制的总目标，这个拉的时间比较长，本质上我的理解不是因为什么阻力，在我看来我是赞成的。因为这是一个比较实事求是的做法。而且在我看来，基本完善就不错了。因为这是一个基本问题，如果是高标准的话可能2020年还完成不了。所以实事求是比你给一个不切实际的目标，最后完成不了让老百姓失望要好，这样反而实事求是。

我觉得是两个层面的问题，一个层面是行政管理体制、政府职能、政府结构等等，要比较完善，目标20年、10几年还是比较乐观一点的。如果大部制是另外一个层次，这里面行政体制管理中的某一小块，并不是说要到2020年才能实现，或者说遇到什么阻力才放的这么远。其实不是，大部制本身改革需要使显得，英国人是大部制的鼻祖，60年代开始搞。英国学者做了很多研究，从合并到一块儿正常运转得两年，如果达到新合并后的职能还得两年，得四年才能看出来。

　　大部制改革真正有效运行得四年，环境还在变化，所以大部制改革从结构调整很容易，两个一合并，就合了，大部了，这个标准太低了。一是要合并，第二要运转的好，从这一点来讲，目标放长一点实事求是比较好，如果合并一下，名义上裁员，钱还给你这么多，福利还是那些福利，我觉得这样没意义。我的感觉是实事求是，而不是说阻力太大。如果阻力这么大的话，一百多个部怎么能够到今天减到二十多呢？这不是主要原因。

国家行政学院公共行政教研室竹立家主任:一个是到2020年，理解是整个行政体制，而不仅仅是指大部制，大部制可能三年五年搞一个模板出来，整个行政体制大部制只是一块。另外2020年也不是说中国行政体制改革到一个终结，只是告一段落。政治行政体制改革是一个长期的过程，只要你在发展就要改革，就要微调，就要适应这种发展的需要。所以12年只是一个段落，可能30年还要改，50年还要改。

南方网　张洋:关于大部制改革的内容一直是很神秘的。有网友抱怨说，“我觉得到今天了政府对行政机构改革还保密，谈不上民主、谈不上对人民的尊重，既然已经定了基本方案为什么不让我们一起研究分析，听取人民代表在内的广大人民群众的意见。”其实这种状况也确实造成了坊间对大部制内容有非常多的传闻，专家对这个怎么看？

北京大学政府管理学院周志忍教授: 有几个层面的问题，我们国家机构改革比较敏感，至于为什么敏感我们也不是特别明白。我们国家跟国外改革在运作管理方面有一个比较大的区别，因为敏感所以比较保密。专家有多少人介入、什么方案设计有很多调查，但是老百姓了解不是很多，像韩国、日本、英国搞改革，我看过资料，英国搞大部制改革从1965年开始研究，当时保守党在野时组织班子，涉及到四大类人，一个是学者跟保守党的一些官员，第二涉及到一些保守党内部的人员，第三是企业家，至少是七个特别有名的企业家参与这个方案，再有一大批公务员。研究了五年，他的方案是什么、都有什么建议，哪些采纳、哪些不采纳都是公开的。在公开的基础上起码有利于老百姓提出一些意见，另外有利于一些考虑不到的东西，别人提出反驳，然后更完善。我觉得这是一个好事。我们国家这一块做的相对而言，在我看来是比较薄弱的一块。

　　机构改革本身，大部制合并几个部，老百姓有一些想法，在我看来大运输部就是合理的，为什么合理？因为几个是相互争夺市场、争夺有限资源投入，四个合在一块儿统筹考虑是好事，但是实际情况大家可能有一些阻力。比如说管理体制，铁道部军事化管理，完全市场化管理，可能会带来毛病。因为现实性不够，所以会带来一些矛盾。这个东西没有做到，没关系，到底什么原因老百姓可以理解。我的感觉中国的改革管理其中有一块需要往这方面来努力，更透明、更开放，更多地吸收社会的智慧。

国家行政学院公共行政教研室竹立家主任: 周教授讲的西方国家都很透明，日本的机构改革也是大张旗鼓地讨论，包括学界、政界、舆论界都在讨论机构设置怎样比较合理。都是很正常的现象。我们要搞政府公开透明，已经讲了好多年了，政府公开透明不光是行政过程透明，包括过程中的行程也应该透明。虽然时代的发展，要使政府机构和结构更合理，加大过程中的透明度这是一个必然的选择。为什么说这一次先搞试点，相信以后随着经验越来越成熟，在以后的部门体制过程中可能会越来越透明。