摘要：“节能减排”对广东经济可持续发展具有重要意义，“节能减排”环境保护是一种公共利益诉求，具有公共产品性质。“节能减排”中个人理性与集体理性的矛盾冲突，在很大程度上影响其实际效果。“节能减排”公共政策的设计理念应该是，寻找符合经济学规律的公共环境保护体制安排，寻找在市场经济条件下，如何让公共政策所代表的集体理性，与市场经济下的个人理性相互协调的有机契合点，以提升公共政策的有效性。主要政策思路是：完善排污权交易制度、推行合同能源管理、产业结构调整与完善落后产能退出的激励机制并举、完善技术创新激励机制等。

 　关键词：“节能减排”  公共政策  有效性

一．“节能减排”对广东经济可持续发展的重要意义

 2007年，广东GDP总量为31084.40亿元，实现3万亿元的跨越，按可比价格计算是1978年的42.4倍，29年翻了5.4番，平均不到6年翻一番。经济总量继超过亚洲"四小龙"中的新加坡、香港后在2007年又超过台湾。已经超过亚洲“四小龙”中的三小龙。[i]但是，广东在赢得了“世界工厂”称谓的同时，付出了巨大的资源与环境代价，以“高投资、高消耗、高排放、低效率”为特征的粗放的经济增长方式造成资源和环境的沉重压力，严重制约经济的可持续发展。

“节能减排”的简单含义是指在经济增长中，减少能源消耗、能源浪费和降低污染物的排放量。 这是国家作为落实科学发展观、转变经济增长方式的一个重大举措推出的。我国“十一五”规划纲要提出，“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20％左右、主要污染物排放总量减少10％。2007年“两会”期间，温家宝总理在政府工作报告中提出，把经济增长过程中的能源消耗、污染排放和环境代价降下来，把节能降耗、保护环境和集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手，以促使经济“又好又快”地发展。广东作为中国第一经济大省，“节能减排”对经济可持续发展有重要意义：

首先，广东经济增长方式转变任务艰巨，“节能减排”更具重要性。

从省际比较、国际比较看，广东经济增长的粗放特征非常明显。广东环境保护网公布的数据显示，“十五”“期间的2003年，广东单位GDP的能源消耗是日本的6.6倍，美国的2.5倍；燃煤电厂的煤耗比国际先进水平高22.5%；工业万元产值用水量为100立方米，是国外先进水平的10倍，是世界平均水平4倍。2003年，单位GDP的二氧化硫排放强度是OECD国家的33.2倍；单位GDP的废水排放量比发达国家高4倍；单位工业产值产生的固体废弃物比发达国家高10倍。污染物排放水平也比国内其它一些省份高。2003年全省万元GDP废水排放量为40.2吨，高于山东（19.8）、江苏（33.5）、浙江（28.8）和上海（35.5）的水平。[ii]可见，广东经济要保持可持续发展的态势，转变增长方式任务艰巨。《广东省国民经济和社会发展十一五规划纲》提出了“实施绿色广东战略，走绿色发展之路，促进经济增长方式转变，构建资源节约型和环境友好型社会”的目标，“节能减排”是其中一个极为重要内容。“节能减排”就是要从源头预防污染产生，最有效地减少资源消耗，少排或不排放废弃物，从而解决资源环境造成的发展困境。

其次，从现实看，广东经济增长与公共环境、能源、资源的负载能力之间的矛盾冲突日趋激烈，“节能减排”更具迫切性。

广东当前面临着经济社会快速发展和人口增长与资源环境约束的突出矛盾，生态破坏和环境污染已经达到自然生态环境所能承受的极限。广东常住人口已经逼近1亿大关，全省人均耕地面积只相当于全国平均数的1/3，一些重要的基础性资源长期依赖大量外调或进口。煤炭、木材约95％靠调入，钢材72％、原油62．5％靠外调和进口，铝、铜原料也主要靠外调和进口。在世界各国资源争夺日益激烈的情况下，大量进口基础性资源，不仅耗费大量资金，而且会带来许多难以规避的市场供求和价格变化风险。工业化引致的资源约束和环境破坏的矛盾已给广东进一步发展敲响了警钟。 进入21世纪后，珠三角“电荒”、“油荒”、“劳工荒”接踵而至，要素供给不足，土地、劳动力、能源配置等均出现瓶颈。土地不足，地价上涨问题突出，能源和原材料成本持续上升，如国际油价从2004年开始不断飙升，增加了企业的生产成本，尤其是对使用石油或石油副产品较多的陶瓷、建材、服装、塑料等行业带来很大的困难，部分企业甚至到了生死存亡的关头。

再次，从国家宏观调控的指标设定看，“节能减排”具有硬约束性。

“十一五”期间，国家下达给广东省主要污染物排放总量下降的约束性指标为15%。二00七年七月广东省节能减排综合性工作方案提出的“节能减排”主要目标是：到2010年，全省单位生产总值能耗（按2005年不变价格计算）从2005年的0.79吨标煤/万元下降到0.66吨标煤/万元，比“十五”期末下降16%。其中，珠江三角洲地区城市和列入国家、省循环经济试点的城市单位生产总值能耗总体水平下降18%；东西两翼地区和粤北山区城市单位生产总值能耗总体水平下降16%；重点行业主要产品单位生产总值能耗总体达到21世纪初国际先进水平。单位工业增加值用水量降低20％；全省化学需氧量（COD）和二氧化硫排放量在2005年的基础上均削减15%，；全省城镇生活污水处理率达60%以上，其中山区达到50%以上，50万人口以上的城市市区达到70%以上；工业固体废物综合利用率达到85%。[iii]国家发展改革委副主任解振华指出，“十一五”规划纲要提出的“节能减排”指标具有法律约束力，是强化政府责任的指标，是政府对人民的庄严承诺。

“十一五”以来，广东省委省政府切实把“节能减排”工作摆在重要位置来抓，在行政措施与财政政策等多方面制定了完成任务的保障措施。但两年过去之后，在2008年8月29日广东省污染减排工作会议上，公布了省环保局会同省发展改革委、统计局和监察厅对2007年度主要污染物总量减排核定结果，21个地级市12个减排不达标 包括省会广州。

面对重要而艰巨的“节能减排”任务，如何提高公共政策的有效性，成为一个亟需深入研究探讨的问题。