话题缘起 胡锦涛总书记在“6·25”重要讲话中强调，要把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，反腐倡廉建设要“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。这三个“更加注重”，指明了进一步推进反腐倡廉建设的方向。上周四，筹备4年有余、备受国人关注的国家级预防腐败专门机构——国家预防腐败局正式揭牌。这是党中央、国务院科学判断形势，为深入推进预防腐败工作采取的一项重大举措。从以惩治为主到惩防并举、注重预防，表明了我国反腐败理念和思路的优化，也是我们对反腐败斗争规律认识进一步深化的结果。这期话题我们特约专家探讨如何有效预防腐败、构筑惩防并举以防为主的反腐新格局的思路。
对反腐败斗争规律认识的深化
□韩 锐
经过4年多的筹备，国家预防腐败局于今年9月13日正式挂牌成立了。它说明我国反腐败的思路在继续推进，反腐败端口正在前移，这在我国、我党反腐败斗争史上，都将具有重大历史意义。
形成了具有当代中国特色的反腐败斗争的工作格局
国家预防腐败局的成立标志着我们对反腐败斗争规律认识的深化。尽管在我党、我国历史上，作为个案的腐败现象时有发生，可是，腐败大规模地出现还是改革开放以来的事情。对于新时期的腐败问题，我们党的认识有一个过程，这也就是对反腐败斗争规律的认识过程，其中包括对于腐败产生的原因、治理腐败的时间表、腐败的预防、治理腐败的对策、国际成功经验的借鉴等一系列基本问题的认识。我们逐渐深化了对反腐败斗争规律的认识，形成了具有当代中国特色的反腐败斗争的工作格局，建立了一整套行之有效的工作机制，反腐败斗争取得了明显的阶段性成效。国家预防腐败局的成立，就是对于反腐败斗争规律认识进一步深化的结果，就是我们党和国家在反腐败斗争问题上采取的更加切合实际的步骤。
防治结合，以防为主——反腐败斗争的新阶段
国家预防腐败局的成立标志着我国反腐败工作进入了新的实际操作阶段。如果从我国反腐败斗争的过程来看，它经历了两个阶段。第一阶段，主要是以治为主。由于腐败现象来得突然、迅猛，加之我们对其规律认识有限，以及制度体制等方面的原因，我们在反腐败斗争的初期，是以惩治和善后为主的。而近年来，我们的反腐败斗争已经进入到第二阶段，就是防治结合，以防为主。这期间，1993年中纪委的二次会议是一次重大转折，会议提出了教育、预防、惩治三管齐下的反腐思路，并且从此开始了反腐败斗争的一个新阶段。在此基础上，党在反腐败实践中不断完善这一工作思路，最终于2005年出台了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，其中明确提出，到2010年，要建成惩治和预防腐败体系的基本框架，再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。在按照这个日程表行进的过程中，国家预防腐败局这样一个重要机构成立了，这是我们的反腐败工作向实操层面迈出的坚实一步。
对国际反腐败成功经验的吸收和借鉴
成立国家预防腐败局是我们对国际上反腐败成功经验的吸收和借鉴。腐败，是人类政治运作中的共同顽疾。由于资本主义国家较早遇到这个问题，因此，它们也早于我们形成了对腐败问题的深层次思考。同时，它们也形成了许多行之有效的反腐败的方法，其中，为人们所熟知的新加坡的“四不”，就带有一定的普适性，即要让官员“不想腐败”、“不能腐败”、“不用腐败”、“不敢腐败”。不想，讲的是思想觉悟；不能，讲的是监督制约；不用，讲的是较好的经济待遇；不敢，讲的是严厉的处罚。可见，我们的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，就是对国外先进经验的学习。而成立国家预防腐败局，就是建立专门机构开展反腐败斗争这一国际成功经验在中国的具体运用。
履行《联合国反腐败公约》的义务
《联合国反腐败公约》是联合国为世界各国加强反腐工作、提高反腐成效、促进反腐领域的国际合作而通过的一项指导国际反腐败斗争的法律文件。2003年10月31日，第58届联合国大会全体会议审议通过。目前，已有包括中国在内的80个国家批准了《联合国反腐败公约》。《公约》确立了打击腐败的措施，奠定了各国就打击腐败犯罪开展国际合作的多边法律基础，在预防性措施、刑事定罪、引渡合作等方面形成了一套完整的制度，特别是在腐败资金的返还问题上，开创了一种新的合作模式，第一次在国际法律文书中确立了“被贪污的公款必须返还”的原则。《公约》把预防腐败作为基本宗旨，强调各成员国应当在预防上下工夫。作为《公约》缔约国，我国当然责无旁贷地履行相对的义务。履行这个《公约》，客观上需要有特定的机构承担相应的职能，国家预防腐败局的成立，就是履行这个《公约》的客观要求。
（作者系中共广东省委党校研究生部主任、党建专业教授）
反腐的治本之策：预防腐败制度化
□李三虎
回顾改革开放以来我国反腐工作的历程，党和政府从最初的“刹风治标”到后来突出“标本兼治”，不断地显现出“从源头上预防和治理腐败”的治本诉求。尽管我们一直强调“预防”(如教育等)和“法治”等方面的制度措施，但基层预防腐败的现实工作仍然难免被人诟病为“简单化”和“形式化”。恰值此时，人们一直期待的国家预防腐败局获准正式成立和挂牌。这标志着我国反腐端口正从注重案件查办前移至预防腐败的制度建设，从而使反腐工作在治本的制度化方面迈出了坚实的一步。
世界反腐规律——从治标到治本
世界各国反腐经验表明，反腐工作重心从治标到治本乃是一种规律，我国同样也遵循这种规律。反腐之初总是以打击贪污犯罪为工作重心或注意力集中在惩治重大贪污犯罪案件上，然后随着大局稳定，便会从惩治腐败转移到教育公务员遵纪守法和预防公务员违法犯罪方面。目前我国反腐工作的难点在于解决诱发腐败的深层问题，例如如何在坚决纠正损害群众利益的不正之风的同时，能够采取更为有效的措施防止问题发生；如何更为有效地防止领导干部滥用行政权力干预微观经济活动搞官商勾结、权钱交易等；如何防止腐败分子外逃、做好人员遣返和涉案资产返还等。面对这些问题，反腐工作显然不能再仅仅停留在惩治这一只能取得一时之效的治标手段上，而是要着眼于腐败大案要案不断发生的“前腐后继”现象背后，诉诸制度化的治本之策。
通过体制改革和制度创新消除腐败的土壤和环境
反腐工作的治本之策其实是一种制度博弈。这里的预设前提在于，如果腐败扎根于现有制度之中，那就要从体制改革和制度创新开始进行治理。在制度性腐败中，腐败的个人决不是孤立的“烂苹果”，清除单个的腐败分子并不能挽救一筐苹果，只能采取保鲜措施预防整筐苹果腐烂。这种整体预防腐败要求我国的反腐政策体现法治、廉正、透明度、问责制、妥善管理公共事务与财产诸项原则。我国目前正在进行的行政审批制度、财政制度、干部人事制度改革以及投资体制和金融体制改革，正逐步接近于这些政策原则。随着这些改革的日益深入，我国涉及反腐问题的官员财产依法申报、公共采购透明化以及强化检测可疑资金等方面正走向制度的规范化。这类制度创新直接的反腐意义在于它大大地减少了相关的腐败机会，使腐败分子日益丧失腐败的土壤和环境。
强化对权力运行的制约和监督是在更高规格上加大腐败成本的制度建设
如果说体制改革和制度创新着眼于减少腐败机会的话，那么强化对权力运行的制约和监督则是在更高的规格或门槛上提高腐败成本的制度建设。重点仍然是加强对领导干部特别是主要领导干部的权力监督，尤其是从人财物管理、使用和关键岗位进行高规格的制约和监督。巡视制度可以说是目前较为成功的监督制度，这一制度需要通过研究制定工作条例等方式来加以规范化。可以考虑将巡视制度推广到地方甚至县一级，使其在我国反腐工作中起到更为普遍的作用。要进一步深入贯彻落实党内监督条例，严格执行领导干部报告个人有关事项、述职述廉、民主评议、诫勉谈话、民主生活会、质询制、问责制等在内的党内监督制度。同时发挥广大党员的选举权、知情权、参与权、表达权和监督权作用。对权力运行的制约和监督的作用程度和范围取决于我国民主政治发展进程，只有通过积极稳妥地推进我国政治体制改革，才能真正使权力的腐败在制约和监督意义上付出最高代价，才能真正使反腐工作的制度游戏达致低成本高收益的上乘境界。
当然，反腐工作的治本制度化推进，也有赖于我国在这方面与国际社会的制度接轨以及展开国际合作。在与国际接轨意义上，人们无疑会在“必要的独立性”上来考量我国目前预防腐败的各种制度举措。但国家预防腐败局作为国务院直属机构的地位，显然使人相信它可以在不受“任何不正当影响”条件下“有效地履行其职能”。无论如何，社会各界对国家预防腐败局的职能和作用的各种积极回应，与其说是对这一专门机构寄予厚望，倒不如说是参照国际反腐活动的制度游戏规则，对我国自身反腐工作的治本制度化的一种现实期许。
（作者系中共广州市委党校教授）
预防腐败：反腐思路的调整和机制的完善
□郭忠华
公共权力没有得到小心看护，政治腐败也就成为早晚的事情，这是政治学先祖孟德斯鸠所指出的万古不易的经验。他说道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”但是，正如不能因为粮食会腐烂就不生产粮食一样，我们也不能因为这条万古不易的经验就天真地陷入无政府主义的歇斯底里。事实证明，只要人类生活还是以“社会”的形式出现，“政治”也就会变得不可避免。既然人类需要有政治而又必须避免政治躯体的腐败，问题的关键就只能在腐败的治理了。
在设立反腐败机构的早期，一般把惩治腐败作为工作重心，随后才逐渐过渡到预防
从时序的角度来看，治理政治腐败的形式主要有两种：一是惩治腐败，二是预防腐败。而且从世界各国的反腐实践来看，在设立反腐败机构的早期，一般是把惩治腐败作为工作的重心，随后才逐渐过渡到对腐败的预防。不同的时序带来的结果和效果也不同。惩治发生在腐败既遂之后，腐败的毒性已经攻入政治躯体，甚至已经在其中广泛蔓延，从而事实上造成了政治机能的扭曲或者变质，提高了肃清腐败毒素的难度和成本。同时，事后惩治的治理方式还使腐败分子心存侥幸，使之在巨额的腐败收益与不确定的腐败成本之间理性地选择腐败。在这种心理机制支配下，腐败有如剪而复生之韭、割而复鸣之鸡，尽管中央投入了巨额的反腐成本，掀起了一波又一波的反腐巨浪，也扳倒了一个又一个的巨贪大饕，但仍不足以儆效尤，浪潮过后，前“腐”后继。
预防腐败不仅仅是时序上的提前，还可以彰显惩治机制的警示效果
从表面上看，预防腐败似乎仅仅是时序上的提前，即从对腐败的事后治理转向事前预防，但它实际上表明的是反腐思路的调整和反腐机制的完善。常言道，“防范胜于未然”、“防微杜渐”，或曰，“凡事预则立，不预则废”。腐败治理同理，预立不可偏废。预防与惩治并举，方为完善的腐败治理之策。严密的防范机制不仅可以从源头上遏制腐败滋生，使政治保持健全的机能，而且还可以进一步彰显惩治机制的警示效果。显然，严厉但却稀少的反腐案件所产生的警示效果，比严厉但却比比皆是的案件查处意义更大。当每年公布的腐败案件动辄数百起，而且其中不乏整个地方、整个部门腐败时，当每年被查处的腐败分子动辄数以万计(2006年公布的数字为97260人)，而且其中不乏省部级高官时，案件查处所带来的警示效果也就被无限分解，甚至无限趋近于零。濡染在这种语境中的社会个体的心理感受很大程度上可能不是对腐败分子的厌恶与痛恨，而是对反腐制度、甚至是政治制度的反思。另外，从成本——效益的角度衡量，有效的预防机制还可以大大节约反腐成本，降低反腐投入，使纪检、监察等监督机关的工作压力大大减轻，使检察、法院等司法机关更好地树立起社会正义。
预防腐败的成效取决于防腐机构的权力状况、制度体系以及与其他反腐机构的协调程度
防腐机构要想能够抵制住来自各个层级和各个领域的干扰，就必须具有相对独立的权力，否则，就只会为特定的权力等级或者特殊的社会阶层铺就腐败的温床。同样，腐败并非只是生长在政府躯体上的毒瘤，它也可以普遍存在于企业组织、事业单位、社会团体和中介机构等社会领域。要想在全社会杜绝腐败，没有严明的制度体系，肯定不可能取得预期的效果，即使防腐机关遍地开花，无非平添反腐的成本而已。邓小平曾经指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”用在防腐治腐方面，他的言论也可谓一语中的。另外，没有防腐机关与其他反腐机关之间的协调一致，腐败防治的绩效也会大打折扣。预防机关重在从源头上遏制腐败，纪检、检察、法院等机关则重在对腐败既遂后的查处与惩治。预防、查处、惩治是腐败治理链条中的连贯环节。各个环节之间如果缺乏协调，甚至相互掣肘，势必造成腐败治理机关之间的内耗，降低腐败治理的效率。
（作者系中山大学政治与公共事务管理学院副教授）
反腐败需要更深入的制度转向
□唐 昊
9月13日，备受关注的中国国家级预防腐败的专门机构——国家预防腐败局正式挂牌成立。其主要功能包括：宣传教育；规范权力运行，为监督权力提供机制保障，“针对组织、机构和机制、制度，研究、分析和诊断问题，提出方案和对策，并对实施结果进行评估”等。预防腐败局的成立，标志着反腐败工作从原来的思想政治工作和事后惩治为主到真正重视制度建设。应该说，这是反腐败工作的一个不小的进步。
一味偏重于事前教育、事后严惩的反腐败举措难以奏效
中国现阶段的腐败，已经超越了简单的贪污受贿的层次，成为一种大规模的不正当利益转移的过程。而之所以能够成功进行这种转移，在很大程度上是由于制度缺陷所带来的权力滥用所致。由于中国实行的是政府主导型的市场经济模式，所以随着市场经济改革的深入，政府介入市场的手段更加丰富、地方政府在经济中的地位也相对强化、政府官员在市场经济中的个人利益也越来越大。在监管不严的情况下，这些动因都导致政府行为、官员行为的大范围越界，形成所谓机构性腐败、政策性腐败、隐形侵吞国有资产等滥用权力的行为，其范围更加广泛，渗透性更强，危害远超过个别官员的贪污受贿。
在这种情况下，以往无视经济和社会现实、政治权力结构性因素，只是一味偏重于事前政治教育、事后严厉惩治的反腐败举措就更加难以奏效。在这一反腐格局中，主要是由官员反官员的腐败，上级反下级的腐败，中央反地方的腐败，有时甚至是腐败分子反腐败。这显然不能消除腐败的深层动因，甚至造成“前腐后继”、惩不胜惩的局面。此种单纯强调惩治而不问腐败产生的制度原因的做法，不但难以从根本上解决问题，而且损害了干部队伍的连续性，对辛苦培养起来的干部人力资源也是一种浪费。
预防比惩治更困难、更复杂
面对政治腐败在经济转型过程中不断升级的现实，唯一的应对之道就是规范权力的健康运行。过于集中的、缺少有效监督的绝对权力容易导致绝对的腐败，这是现代政治学的常识。特别是目前，纷繁复杂的市场经济更需要规范的制度，才能制止权力的滥用。通过制定各种具体的规章制度，确保监督的连续性，这是从根子上对付腐败的方法，也有利于形成健康的市场经济体系，对干部本身也更加负责任。预防腐败局最大的功用也正在此。
实际上，预防比惩治更困难、更复杂，因为创造公开、公正、公平的市场环境及相关的预防性廉政制度，贯穿于国企改革、土地出让、政府采购等过程，既需要全面的制度改革和创新，也牵涉到众多既得利益群体，阻力必然更大。具体说来，这些预防性制度建设包括：公权力配置和行使程序、干部人事制度、公共财政制度、行政审批制度、官员财产申报制度等。特别是最后一项制度，多年前即被提出，但至今未获执行，就是因为阻力太大。意大利刑法学家切萨雷·贝卡里亚认为，反腐败的关键不在于严刑峻法，而在于披露真相。实行官员财产申报制度，在他国实践中被证明是效果显著，并已成为国际反腐通用模式。即使我们的预防腐败局哪怕只做成这一件事，在中国的廉政建设上就已经功德无量了。
另一方面，要求行政体系运行严密，不给腐败留下一点空隙，这当然是理想的状态。但这是不可能的。特别是在当下中国，在腐败的社会根源、政治根源远未消除、司法体制存在漏洞的情况下，单靠行政制度上的改革并不能一劳永逸地杜绝腐败。
制度转向并非仅指行政制度的改革和完善
在这个意义上，所谓反腐败的制度转向，应该并非仅指行政制度的完善。在反腐败惩防体系中，与行政改革同样重要的还包括司法独立制度、政治选举体制、人民代表监督制度、新闻监督制度等方面的改革。通过这些配套制度的改革，在教育、制度、监督等诸要素之间整合反腐资源、形成反腐合力，是行政反腐能够发挥作用的基础性条件。而如何为这些监督力量提供足够的制度空间，如何将党派监督、法律监督、社会监督落到实处，恐怕才是反腐败工作能够终竟其功的真正基础。面对如此庞大的政治体系工程，预防腐败局的成立，只是标志着反腐败工作的制度转向刚刚起步。
（作者系华南师范大学政治与行政学院副教授）
（编辑：林湄）
