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何鲁丽
今年７月中旬，民革中央调研组赴江苏省就农村产业结构调整与劳动力转移问题进行了调研。通过实地考察，我们感到，中共中央关于推进农业和农村经济结构调整、提高农村劳动者素质、加快农村劳动力转移的部署是完全正确的，采取的一系列措施是卓有成效的，对于促进农村经济社会全面发展、实现全面建设小康社会宏伟目标，将产生极为深远的影响。
近年来，随着农业和农村经济的快速发展，农村经济结构发生了深刻变化。从全国的情况看，２０００—２００４年，第一产业增加值占农村各业增加值的比重由３５．５％下降到３０．１％，农村第二、三产业增加值所占比重分别从５０．４％和１４．３％增加到５３．２％和１６．７％；第一产业就业人员占农村劳动力比重由６８．４％下降到６１．６％，农村第二、三产业就业人员所占比重分别从１７．３％和１４．３％上升到１７．７％和２０．７％。从江苏省的情况看，上世纪８０年代乡镇企业异军突起，工业化进程加快，带动大批劳动力从农业和农村中转移出来；９０年代以来，乡镇企业全面改制，工业化进入了快速健康发展的新时期，农村产业结构调整进入了新的发展阶段。农村经济的发展和产业结构的调整优化，带来了城乡经济社会的巨大变化。
其一，农村产业结构调整和劳动力的转移，加快了城市化、工业化进程，推动了国民经济的持续快速发展。江苏省的农村产业结构调整和农村劳动力转移起步早、成效大，经济长时期持续、快速增长，工业化和城市化程度均高于全国平均水平。农村经济结构的调整优化，促进了农村经济社会的较快发展和农民收入水平的迅速提高，全省已经初步形成城乡社会稳定、和谐、协调发展的趋势和格局，展现了全面建设小康社会的美好前景。
其二，农村产业结构调整和农村劳动力的转移，使国民经济结构趋于合理。近年来，无论是从江苏省还是从全国的情况看，经济结构变化的基本趋势是，经济总量中农业产值份额不断缩小、就业份额不断减少，二三产业的产值份额不断增大、就业人员不断增加；农业生产结构逐步优化，由单一粮食生产向优质多元高效种植转变，向农林牧渔全面发展转变，农业产业化经营水平不断提高，形成了一大批各具特色和较强竞争力的农业优势产业。农业和农村经济结构调整，极大地促进了农业增长方式的转变，有力地支持了我国国民经济结构战略性调整。
其三，农村劳动力向非农产业和城镇转移步伐加快，拓宽了农民的收入渠道，促进了农民收入的持续增长，使城乡居民收入差距不断扩大的势头有所缓解。２００４年，江苏城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为１０４８２元和４７５４元，两者比例为２．２０∶１，大大低于全国同期３．２１∶１的平均水平。在农村产业结构调整比较快的无锡市，这一比例已达到１．９１∶１。江苏适应新时期本省经济和农业发展的需要，进一步加大了农村劳动力转移的力度，采取积极措施，计划从２００３年到２０１０年再转移出５００万农村劳动力，力争使农业劳动力人均耕地经营规模达到１０亩。这一目标实现之后，将为构建和谐社会奠定更为坚实的基础。
其四，越来越多的农民转移到城市，逐步改变我国以农民为主体的社会，有力地推动了全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的进程。江苏省许多地方正在建立城乡统一的劳动力市场体系和城乡逐步对接的农村社会保障制度，许多农民开始享受市民待遇，城乡二元结构正在被打破，整个社会的现代化程度在快速提高。随着江苏城市化、工业化水平的不断提高，越来越多的农民将成为市民，必将带来经济社会的发展与和谐。
在调研中我们看到，江苏省委、省政府以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面树立和认真落实科学发展观，按照中央的部署，结合本省的实际，在加快推进“率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化”的过程中，积极推进农村产业结构调整，在提高农村劳动者素质、加快农村劳动力转移方面，积累了丰富的经验，许多措施和做法具有普遍意义。
按照统筹城乡发展的要求，将农村劳动力转移纳入国民经济和社会发展规划，有计划、分步骤地大力推进农村产业结构调整和劳动力转移。江苏省在确立大规模转移农村劳动力具体目标的同时，按照统筹城乡规划和产业布局、统筹城乡基础设施建设和社会事业发展、统筹城乡劳动力就业和社会保障的思路，以城市化、工业化和农业产业化经营带动农村劳动力转移，达到减少农业人口、增加农民收入的目的。这样的规划和思路，符合江苏的实际，对其他地方也具有示范意义。按照江苏省政府的部署，许多市县在充分调查研究的基础上建立以农户为基础、村为单位的农村劳动力资源台账，以乡镇为单位输入计算机，实行县乡联网，在此基础上制定和实施了加快农村劳动力转移的规划和措施。另外，江苏省不断加大财政支农力度，大力整合财政支农资金，积极创新财政支农方式，提高资金的使用效率，形成了财政支农资金稳定增长的机制，推动了现代农民教育培训工程，农业品种、技术、知识更新工程等重点支农工作的进展。这些做法也很值得推广。
大力发展非农产业，加快城市化进程，为农村劳动力转移创造良好条件。江苏省农村地区在稳定粮食生产的基础上，大力发展优质高效农业和林牧渔业，促进了农村劳动力在农业内部的转移；大力发展农村二三产业，促进了农村劳动力的就地转移；加快城市化步伐，特别是加强城市基础设施和住宅建设，吸引大批农村劳动力向城市转移就业。农村个体私营经济和第三产业的迅速发展，成为农村劳动力聚集的重要领域；城市向周边农村地区快速扩张，直接把广大城郊农村地区纳入城市，推动了城乡一体化发展格局的形成。工业化、城市化的加快，为农村劳动力转移创造了广阔空间。
加强农村劳动力职业技能培训，提高劳动力素质和就业能力。江苏省努力创新培训机制，农业、劳动和社会保障、教育等部门分工合作，密切配合，齐抓共管，培训内容具有很强的针对性和实效性，深受农民和用工单位的欢迎。教育部门实施的“两后双百工程”，即初中和高中毕业后不能继续升学的学生要求百分之百得到培训、百分之百推荐就业，力求从源头上解决新增劳动力的就业能力问题，具有一定的治本意义。江苏省对农民培训工作实行财政补贴，并高于全国的平均水平，特别是因为形成了合理有效的补贴机制，因而取得很好的成效。
积极建立城乡平等的就业制度和社会保障制度，促进和保障农村劳动力顺利转移。江苏省许多地方废除了城乡二元户籍管理体制，并不断剥离附着在户籍上的各种阻碍农村劳动力转移的制度。外来务工人员就业证、登记卡以及各项收费被取消，农村劳动力转移的许多体制性障碍逐步消除。政府为进城务工人员建立了规范的劳务市场，努力维护务工人员的合法权益，促进了市场在农村劳动力转移中基础性作用的发挥，提高了农村劳动力转移的效率和效益。针对苏南、苏中、苏北输入和输出农村劳动力的不同需要，建立并不断完善南北挂钩的劳务合作关系，发挥了政府应有的作用。江苏的经验表明，在农村劳动力转移中政府提供有效的制度保障是至关重要的。
当前，无论是江苏还是其他地区，农村产业结构调整和劳动力转移还存在许多问题，需要在今后工作中逐步加以解决。
第一，大力提高农村基础教育的水平和质量。提高农村人口素质需要从源头上抓起，现阶段最为迫切的应当是尽快中断农村“劳动力素质低下——农业劳动生产率低下——农村经济发展水平低下——农村劳动力素质低下”的恶性循环，提高农村基础教育的水平和质量。在江苏这样经济基础较为雄厚的省份，应率先在全省农村实行真正意义的九年义务教育制度，让农村中小学生享受免费的义务教育，为全国各地作出示范。同时，国家一方面应加大对农村地区教育部门的财政转移支付力度，另一方面需要在合理划分事权和财权的基础上创新教育投入体制和机制，由中央和省级财政共同承担更大份额的教育经费，最大限度地减轻农民在教育方面的负担。在着力解决农村基础教育中的各方面问题时，应当突出解决农村中小学特别是小学师资质量问题。在农村劳动力输出地和输入地，都要注重解决外出务工人员子女的教育问题。以江苏宿迁为例，７０％以上外出务工人员的子女留在农村，这一部分学龄儿童的教育问题亟待引起重视。城市政府既要关心进城务工人员子女学校的建设问题，更应该注重其教学质量的提升。要下大力气把农村基础教育和职业教育合理有效地衔接起来，努力为发展现代农业输送合格劳动力。
第二，加快二三产业的发展，为农村劳动力转移创造更大的就业空间。据了解，江苏省三次产业结构的比例为８．５∶５６．５∶３５，而发达国家不仅第一产业所占比重很低，而且二三产业产值比例多为基本均衡，第三产业就业比重还要远远高于第二产业。参照发达国家的这一水平，即使在相对发达的江苏省，不仅需要加快新型工业化进程，第三产业的发展也还存在着巨大空间。我国在加快工业化、城市化步伐的同时，应高度重视发展第三产业，把大力发展服务业、大力提升服务业的水平和质量作为今后的一个战略重点，结合城乡经济社会发展的需要，规划并着力培育服务产业，以利于更广泛更大量地吸纳城乡劳动力。
第三，努力消除体制障碍，促进城乡人才双向流动。在现代化建设过程中，农村有大量的富余劳动力需要转移出来，同时，农村经济社会的发展更迫切需要各种较高层次的人才。实行“以城带乡、以工促农”的方针，人才是关键。实际上，农村有富余劳动力，许多人才在城市也属于富余劳动力，城乡富余劳动力应该双向流动。据专家研究，在国际上人均国内生产总值３０００美元的国家和地区的社会总人口中，大学文化程度人口一般占５．６％左右；而在我国，一方面农村中人才紧缺，另一方面有的城市大学以上文化程度人口已达１２％，许多行政事业单位都存在人浮于事、人满为患的问题。在城乡二元体制下，城市人才难以流向农村，既有城乡差别的阻隔，也有体制性的障碍。国家应当建立健全相关法律法规，加快户籍制度改革，完善劳务市场，发展中介服务，降低劳动力流动的成本，以推动城乡劳动力合理有序地流动。现阶段尤其应当积极研究和探索推动城市人才支持农村的办法，为城乡统筹协调发展提供人才政策和制度支撑。
第四，在注重培训转移出来的农村劳动力的同时，也要加强对留在农村的农民的专业技术培训。只有提高农村劳动力的整体素质，才能从根本上实现农业增效、农民增收的目标。有的地方培训农村劳动力的主要目的是为城市输送劳动力，而常常忽视农业劳动力的培训，以至于农村劳动力转移的速度越快，留在农村从事农业生产的劳动力素质下降也就越快，很难适应发展优质高效农业、实行标准化农业生产和推进农业产业化经营的需要。为加快农村劳动力转移到城镇和非农产业而培训农村劳动力是非常重要的，为发展现代农业而培训农村劳动力也是非常重要的，应当得到同样的重视。
我们在考察中了解到，许多地方的农民在从事订单农业的生产中，在加入各种形式的专业合作经济组织以后，在组织化程度不断提高的基础上，产生了学习和掌握先进农业科学技术的强烈要求，参与市场竞争意识和市场交易中的诚信观念不断增强。各地应结合本地的实际，大力扶持农业产业化龙头企业和各种农民合作经济组织及专业协会的发展，充分发挥它们组织、培训农村劳动力的作用，切实加强对农业劳动力的培训，大力开展科技支农活动，推广和普及农业科技知识，造就适应现代农业发展需要的劳动力队伍。
第五，加大农村计划生育奖励扶助的力度，进一步控制农村地区的人口出生率。农村劳动力素质低，与许多农村地区人口出生率较高密切相关。江苏省农村计划生育工作的成效非常显著，许多地方随着人口出生率的下降，人口素质也在提高。一些农村地区人口出生率和人口素质的负相关状况表明，我们仍然需要加大控制人口增长的力度，来稳定低生育率。建议国家尽快全面实施农村计划内生育子女父母老年退休奖励扶助政策，并逐步提高奖扶的水平，进一步提高农民计划生育的自觉性。
第六，探索建立城乡统一的社会保障制度，让转移到城市的农民融入城市社会。只有建立起城乡统一的社会保障制度，才能形成农村劳动力转移的长效机制，巩固农村劳动力转移的成果；只有建立起城乡统一的社会保障制度，才能把生存和就业保障功能从土地上分离出来，免除农民的后顾之忧，实现土地向规模经营集中、农村居民向城镇集中；只有建立起城乡统一的社会保障制度，让农民工真正享受到市民待遇，才能使农民在身份上也在心理上与城市居民融合起来，构建城乡和谐的社会。发达省份应当在建立城乡统一的社会保障制度方面先行一步。在此基础上，积极探索社会保障的跨地区统筹，为逐步实现更大范围的统筹开辟道路。
（作者：全国人大常委会副委员长、民革中央主席）
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