——岭南大讲坛·公众论坛

　　时间：2007年12月8日

　　主讲人简介：袁奇峰，中山大学教授、博士生导师；国家注册城市规划师，教授级高级规划师。曾任广州城市规划勘测设计研究院总规划师。

　　明年就是改革开放三十年了，这三十年，“发展才是硬道理”，是中国历史上最精彩的三十年！今天我们正在进入一个新的历史阶段，发展与和谐、发展与公平的关系可能会吸引更多的关注。

　　用学术话语讲，现阶段的中国城市政府是“发展型政府”。如果说得更透彻一些，现阶段的中国城市政府实际上是一个“准企业化”的政府，所有城市政府都在经营城市，这与国家的整体的财税体制有关。

　　1980年代农村的改革就是把农民的劳动投入和产出结合起来，农民的积极性就爆发出来了。1990年代“国有土地转让制度”和“分税制”使城市政府也像农民一样爆发了积极性！经济发展了，税收就可以增加，可以做更多的市政工程、做更多公共事业，政府的政绩就出来了！虽然现在有人批评，地方政府过于强调政绩观。不可否认“政绩工程”确实有很多负面作用，但是总比什么也不干好吧？！你追我赶的发展城市经济，提供公共服务，国家的发展就被推动了。当然决策要科学、民主。我今天的讲座就基于这样一个大背景和角度来展开。

　　广州市今年可谓是“政策频出，眼花缭乱”的时期。以前城市政府主要是考虑怎么发展经济，而这一届政府则更重视运用公共财政改善民生。政府确实应该在二次分配中起重要的作用，但是如何分配却需要很高的智慧！

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　　应该建设大规模的“新社区”吗？

　　2007年11月28日，广州市3148户的贫困居民一次性地解决了住房问题。这确实是一个令人激动的具有历史性的日子！以广州市今天的经济实力，在二次分配时可以更多关注弱势群体，为他们解决生存的问题，这确是城市政府的应有之举。

　　金沙洲新社区是广州目前在建的最大的新社区，主要提供给“双特困户”―――居住的困难户和收入的困难户，换句话说就是给城市里的穷人居住。问题是，为什么要把这么多的贫困人口集中、大规模地放在一个小区里？

　　二次大战之后欧洲进行“废墟重建”，因为经济的高速发展对土地的强劲需求推动了贫民窟的改造。巴黎、纽约、伦敦等都建设了大量公共住宅小区，当时解决了大量贫困人口的居住问题。

　　但是到了1970年代后期和1980年代，这些环境非常优美、设施非常漂亮的地方由于大量穷人聚居在一起，被称为“失败者”的社区，在不断的筛选过程中，留下的就是越来越差的人，成为严重的社会问题。于是就出现了美国圣路易市于1972年33栋11层高共2870套住宅的普鲁依・艾格居住区被炸毁的情况。

　　J・雅各布斯的《美国大城市的生与死》一书中指出：“多样性是城市的天性”，因此应该主张“小而灵活的规划”，认为不能使贫民窟“非贫民窟化”。她说：“大规模计划只能使建筑师们血液澎湃，使政客、地产商们血液澎湃，而广大群众则总是成为牺牲品”。

　　当然这里涉及到社会学一个很大的问题，就是“居住分异”―――在完全市场化的住房市场上，“居住分异”是市场选择的结果。这是一个自然的过程，因为收入不同导致支付能力不同，市场的价格自然把人筛选了一遍，有钱人住在一起，穷人住在一起。更何况自古就有“君子居必择乡，游必就士”之说。

　　但是，市场导致的“居住分异”在社会学家看来是反“和谐社会”的居住模式，会在更大的空间层次上成为社会排斥和社会问题的温床，有可能会从空间的隔离演化为社会的对抗。从短期看，我们可能还看不出这种空间分化格局的恶果；从长远看，集体理性缺失的代价将是惨痛的。从维护社会安全的角度而言，打破低收入阶层聚居格局对社会的稳定价值将大大降低社会整体的运行成本。

　　从社会安全的角度来说，一个聪明的政府恰恰应该是在自然的市场选择居住分异的趋势下干预它，减少社会分异，强调社会的混合居住。

　　比如说荷兰政府在1995年施行的所谓‘大城政策’：要求政府通过对住房市场的介入改变社区的人口分层，实现更为异质的人口构成，明确要求开发商在住房开发上要讲究楼盘的多样化和购买群体的多元，反对单一群体在住房上过渡的集中，不让任何一个社区城市阶层同一、杜绝居民肤色完全同一的地块出现。

　　混合居住有很多好处，低收入阶层可以通过与高收入阶层的近距离交流习得如何致富，获取更多的工作机会；高收入阶层通过与低收入阶层的接触可以习得社会底层的生活、面貌和精神；不同阶层的混居可以增强他们的相互理解、提升低收入阶层的生存能力、化解阶层隔阂。

　　把新社区搞到要设“新社区”学校这样一个规模更是很大的失误，这会让小孩子从小就贴上一个标签，会在“城乡差别”之外再人为制造一个“贫富差别”。我们应该给下一代尊严。理想的做法应该是把6000户穷人分成10组，每500-600户一个住宅组团分布到城市各个不同地区，与其他社会阶层一起无差别地体面地享用城市公共设施和服务。

　　金沙洲新社区项目是一个新政，也一个德政，政府确实想为穷人办事，但是由于缺少研究论证，没有社会学家的参与，结果市政府的行为进一步加剧了居住的“社会分异”。政府要做的是尊重穷人，要把他们融入到社会中，无差别的生活。

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　　中心区应该大规模建设停车场吗？

　　市政府说要未来要拿出十个亿，三年的时间在城市中心区建15万个停车位。我就奇怪了，停车场难道是无利可图的事，一定要政府动用公共财政来做吗？

　　这其实是因为政府的政策导致的。我们规定停车场的收费要限价，限价政策到底是有利于增加停车位，还是减少停车位？其实聪明人想一想就很清楚了，停车场的收费限价，使停车场建设成为没有利润回报的项目，看起来对老百姓好，实际上抑制了市场对于停车场建设的投入。投入少了，停车场就稀缺了，就会出现黑市价格。大家有经验，如果到一些社区，拿一个停车位的时候，有两种价格，一个是国家指导价，如果你一定要得到一个车位的话，可能就是黑市价了。最大的问题就是抑制了市场对停车场的投资。政府只有自己用公共财政来建设停车场，我觉得这是浪费了老百姓的钱！

　　但是我认为无论是政府还是市场在中心区增加停车位都要小心！

　　在城市规划界有两个基础性的重要的文件，一个是1979年的《马丘比丘宪章》，很明确地提出来城市公共交通是城市发展规划和城市增长的基本要素，“公共交通是城市发展规划和城市增长的基本要素。城市必须规划并维护好公共运输系统，在城市建筑要求与能源衰竭之间取得平衡。”它批评了1933年的《雅典宪章》：“《雅典宪章》很显然把交通看成城市基本功能之一，而这意味着交通首先是利用汽车作为个人运输工具。”

　　1933年西方发达国家的小汽车就和我们现在的小汽车一样是被崇拜的，小汽车代表富裕、代表了现代化，但是在1979年国际城市规划界已经明确提出，“44年来的经验证明，道路分类、增加车行道和设计各种交叉口方案等方面根本不存在最理想的解决方法。所以将来城区交通的政策显然应当是使私人汽车从属于公共运输系统的发展。”这是1979年中国改革开放刚刚开始时，世界学术界的水平。

　　早在80年代的时候，我国就明确提出了优先发展公共交通的“公交优先”的城市交通政策。但由于汽车制造成为“支柱产业”，更由于私人交通的机动性，我国城市实际上没能够控制住私人小汽车的发展。同污染控制一样，在小汽车问题上我们也没有“后发优势”。本来我们可以从先进国家吸收很多经验和教训，但是看看我们现在的情况，我们完全又在重复别人犯过的错误，无论是环境污染，还是小汽车的发展上，我们都重新走别人走过的路，这可能很难逾越的，因为人心都是一样的，大家都希望自己方便和机动，结果大家都不机动和方便。确实我们现在刚刚回到1979年发达国家的处境，要回过头来解决这些问题。

　　可以负责任地讲，城市道路建设的量永远跟不上汽车增长的量。香港人买车，但是不太敢开，开出来太贵了，找不到停车场，所以香港是公交都市。上海是全国唯一小汽车上牌是要拍卖的城市，上海很少有人会买几万块钱的车，一个车位几十万，一个车牌几万，所以至少也会买几十万的车。但是广州市是比较微妙的。

　　交通的概念里确实有几个很重要的观点。一个观点，交通应该是为人民服务的，不是谁的声音大就听谁的。很多时候一件公共事业得益的人很多，受损的人很少，但是可能受损失的量比较大，所以后部分的人声音就比较大了。我们不能以少数人的声音为导向。

　　应该可以在管理制度上做一些限制。比如说停车空间的规划问题。增建停车场应该按地区制订分类配建制度：在中心城区，住宅区的私人停车场应该被限制，可以在郊区住宅区多一些停车场的建设。比如我自己负责规划的珠江新城，如果所有的停车位都建完的话，在高峰小时里汽车根本进不去也出不来，因为没有足够的路可以进去。我带着这个问题去了纽约曼哈顿，一到曼哈顿我就问我的同学，他怎么上班呢？他每天先是开车到一个地铁站，然后坐地铁到纽约，然后步行一百米，中午就打车出去吃饭，我说为什么不开车到办公室的楼下，他说可以啊，但是很贵，停不起。现在很多城市准备做城市中心区收费政策，伦敦就是这样的，划定一个区域进来就要收费，进来一次就要拍照，自动就会把你的账划走。对于欧美这样的大城市，小汽车的停车和道路建设都无法解决，我们还应该“三年建设十五万个停车位”吗？

　　欧洲这些年道路交通改造的模式是怎样的呢？巴黎、伦敦、巴塞罗那现在干什么呢？他们现在开始把电车道恢复为电车专用道，上面种草。巴黎大量的道路都在进行这样的改造，他们重新种草，让小汽车无法借用，改造的目的就恰恰是为减少和控制小汽车的进入量。这正是“后汽车时代”的潮流。

　　许多发展中国家城市也有一些公交创新，比如说巴西的库里提巴，整个城市有非常廉价的公交系统，BRT（快速公交）非常成功。又比如LRT（轻型轨道交通体系）在很多国家不断尝试，为大量的城市平民提供了良好的出行条件，成为可持续交通的典范。

　　旧城交通困境本来就应该通过“交通需求管理”，限制和减少车辆进入；但是目前广州“旧城区3年建设15万个车位”的计划就像在旧城打了一个“死结”，增加停车场必然诱导更多汽车进入量，结果会进一步加速旧城道路容量超载，交通阻塞。这是也是没有仔细研究的，短期讨好了老百姓，长期是苦了老百姓。

　　应该利用轨道交通、大容量公交、地面快速公交网络、普通公交等多种交通方式的互补性，建立以轨道交通为骨干、常规公交为主体、出租车轮渡为补充的多模式、多层次、高效率的公共交通体系。同时结合多种交通方式，形成适应各种出行需求的公共交通体系和对外交通与市内交通、轨道交通与常规公交良好衔接的一体化交通格局。保障“公交制胜”，抑制小汽车增长，控制和减少中心城区停车场建设。

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　　政府应该控制住房市场的价格吗？

　　住房的价格，政府要不要干预？我提出“让市场的归市场，政府的归政府”，很高兴看到温总理在新加坡发表了一系列的讲话，高度一致。

　　2007年全国两会后，广州市政府马上推出“广七条”，启动供求杠杆来降低房价，显示了“政府会把房价降下来”的决心。表面上看有道理，从市场经济的角度来说，供给增加了，价格就会下降。问题是，广州可以持续的十年二十年高强度供地吗？有这么多土地供吗？是这一届政府的一个秀，还是长期的政策？

　　有专家提出，房价不是纯粹商业的问题，“楼市跟股市一样，必然带有政治色彩。”这种说法多少让人有些糊涂，我们要关注的究竟是“房地产价格”还是“住房供应体系”（城镇住房供应制度）问题？

　　回顾住房制度的演变，八十年代我们可能很公平，但是就是没有房子，可能很公平但没有效率。

　　1980年代启动住房体制改革的根本原因是：在全民所有计划经济体制下，住房配给以身份为标准，单位所有制、职位、级别、户籍等决定着住房的分配。因为我们所有住房的投资都是有去无回，是一个消耗型、福利型的，建设资金无法循环，供给十分有限，住房资源也难以有效配置，而且分配严重不公。

　　1980年代城镇住房的商品化改革，围绕提高租金和出售公房，以“补售”、“提补”、“优售”、“增改”等方式起步，并准备逐步放活市场，转变投资供给模式，由依赖国家向国家、集体、个人三方合理分担投资过渡。

　　1990年代初，房地产市场开始起步；1995年“安居工程”正式启动；1998年北京推出经济适用房。市场化为主导的城镇住房分类供应制度框架基本成型，最穷的穷人有廉租房，一般的中低收入阶层是经济适用房，然后高收入阶层是商品房。

　　但是1997年的亚洲金融危机却改变了近20年的制度改革积累。为摆脱金融危机对出口加工造成的重大负面影响，国家确立了“扩大内需、拉动经济”的积极的财政政策。1998-2000年全国全面推开住房体制改革，在大规模出售公房，城镇住房的商品化、社会化得以全面推进的背景下，“经济适用房”也成为“只售不租”的另类“商品房”。

　　2000年后彻底截断了住房的实物分配，对公务人员全面实施货币化补贴。鉴于城镇住房供应的绝对短缺和资金短缺，建立了住房公积金制度；为激活居民的有效购买需求，开放了银行个人购房贷款业务，并启动已购公房的出售和转租二级市场。新的城镇住房体制凸现房地产市场的效率，住房建设加速，供应绝对短缺得以解决，城镇居民平均居住条件大大改善。住房供给效率迅速提高：

　　1949-1978年，30年广州市住宅建设总量936.12万平方米；

　　1979-1998年，20年广州市住宅建设总量8488.57万平方米；

　　1999-2006年，仅8年广州市住宅建设总量8407.51万平方米；

　　2005年，广州市住宅建设总量925.35万平方米，相当于1949-1978年30年的住宅建设总量。

　　市场化的结果是供应量增加了，效率非常高，八十年代很公平但是没有房子，但是现在大家有房子却普遍觉得不公平。当然我们也看到完全市场化也会有一些问题，市场机制的缺陷也逐渐暴露：

　　一是过分强调了市场化，政府应当承担的“住房保障”功能弱化，“经济适用房”则沦为旧城改建的“拆迁工具”。二是对于住房消费缺乏财税政策引导，超前消费造成房子越盖越大、投机性消费导致房地产市场价格过高，结果是绝大多数中低收入民众没有能力进入市场。

　　过度市场化的住房供给体制，以及畸形的需求推力，使城市住房问题日益突现。

　　2005年国家从和谐社会建设的角度开始对房地产市场进行频繁的干预和管治，城镇住房体制的建设进入了以调控为主的新制度修补阶段。国六条、国八条等等，都是这一系列政策的体现。而其中2006年的“国六条”住房新政则是推动制度建设的重大机会，对中国城镇住房体制建设的历史进程和未来导向具有重要意义。那么，住房新政的价值在哪里呢？

　　住房新政的价值之一在于通过健全保障性公共住房体制的推进和谐社会建设，我们认为它强调了公共性、保障性住房的建设，有利于和谐社会。新社区是政府的作为之一，但是新社区还是不够的。根据过去我们的研究，住房供应要分几类，廉租房、经济适用房，或者是保障性的低价房，然后才是商品房，完善城镇住房分类供应制度的基本格局。

　　住房新政的价值之二是通过增加小户型住宅推进节约型社会建设，是国家理性的显现。要求70%住宅要在90平方米以下是非常正确的，这是中国国家土地资源的限制，不足以支撑大家都居住豪宅。这是节约型社会应有之举。

　　但是通过增加土地供应干预市场房屋价格是不可取的！

　　（一）在国家城市化起码还要持续高速发展20年的今天，广州不会再有大规模的行政区划调整的机会来增加土地储备，城市的土地是有限的，为降低房价而增加土地供应量会影响城市长远发展的竞争力。合理的策略恰恰应该是严格控制土地供应，增加土地收益，而将大部分增量土地用以建设保障性公共住房以保障户籍市民的“居者有其屋”。而且高房价与大比例的保障性公共住房供应是可以并行不悖的。无论是香港的“公屋”制度，还是新加坡的“组屋”制度和高企的房地产市场价格都是并存的，而且高地价往往还是保障性公共住房的重要财源。

　　（二）“居者有其屋”是政府的天职，其重点应该放在保障性公共住房上，即建设小户型的经济适用房和廉租房，重点解决的是弱势群体“有房住”的问题，而不是“买得起房”群体的支付价格问题。降低大城市房价的行动看起来像是一个民心工程，但是过低的城市进入门槛，又会导致大城市人口的过度膨胀。就像城市道路“塞车-拓宽-塞车”的“当斯定律”一样，“头痛医头，脚痛医脚”的结果可以想象。

　　原本是一个复杂的制度性问题，却在“人人想买房”的愿望驱使下，被政治家和舆论最终归咎于房价问题，结论是否过于简单？令人堪忧！“住房供应体系”=“房地产市场”+“政府提供的保障性公共住房体系”。于是仅仅靠“惟利是图”的房地产商保障“居者有其屋”，就显得可笑了。看来住房供应体系才是真正的“政治问题”，最好的办法，就是政府出手建设公共住宅。或许“让市场的归市场，政治的归政治”会是一个聪明的办法。

　　针对城镇居民的保障性住房建设要体现公平原则。2007年广州市推出的“允许单位合作建房”政策被指“少数人的派对”、“计划经济时代福利房的复辟”等引起的广泛质疑实际上突显的是普通居民和特殊群体的身份差异，只让少数特殊群体花费低廉的代价享受社会资源和城市福利对同样纳税的普通居民是不公的。保障性住房的供应体制必须避免政策不正当引起的社会不公。

　　（三）全部靠国家也是不行的，没有免费的午餐。城市住房问题作为民生问题要得到解决，必然要求政府入市提供保障性住房。然而鉴于中国较弱的整体经济实力及城市财政的有限性，保障性住房的供应对象目前可能只能首先着眼于城市居民，而无法顾及全体国民。

　　虽然户籍制度改革取消了城乡户籍差别，但进城门槛尤其是高福利大城市的准入门槛仍然需要设立，而公安部欲将“合法固定住所”作为基本落户条件的户口迁移政策使城市保障性住房的供应具有了合理的规模限度，不失为一种良策。否则的话大家都到高福利的大城市里，供应得起那么多东西吗？政府有那么多的财力供应吗？

　　■结语

　　广州城市的发展，应该说这些年取得了非常大的成就。广州有很强的经济实力，有钱但是还要有方法，应该加强研究，要重视知识分子、重视学者、重视专家的作用，各级领导应该在决策里学会科学决策、民主决策，这一点是改革开放这么多年来，最大的一个经验，也是最大的教训。决策的失误是最大的浪费，可能会造成这个社会不可逆转的矛盾。我们不应该再犯无知的错误。

　　进入21世纪之后，我国进入改革开放的新阶段，社会日益富裕，贫富差异加大，矛盾凸现，这是一个具有挑战的复杂时期。确实，国家从计划经济向社会主义市场经济转型，为摆脱贫困而采取了“效率优先兼顾公平”的原则，于是有人批评中国政府过于强调经济发展，忽视了民生。住房制度的“过度市场化”；医疗保障制度的缺失；教育的“产业化”。

　　我们从2005年之后听到的批评声特别多，特别是以郎咸平先生为代表的许多对中国的改革开放的微辞。如果不了解中国以前是怎么样，只知道中国现在怎么样，我也会觉得他的说法是非常对的。但是如果知道中国以前是多么公平而贫困，我们就会知道发展到今天是多么不容易。所以我们上课跟学生说，大家是从贫困而公平的社会走到今天富裕但是公平可能有一些缺失的时代，我个人还是比较乐观的，因为我们还有一个以“三个代表”为旗帜，一个“立党为公、执政为民”的政府。

　　我们看到高层也在发出声音，国家发改委马凯主任说：“在中国结构调整加快的过程中，各种利益矛盾、利益摩擦也会加剧。恰当处理发展中的各种经济矛盾、社会矛盾和内外矛盾，就显得尤其重要。未来存在着两种可能：一种是抓住这一机遇，经济实现平稳、较快的发展，不丧失发展的黄金时期，最终实现现代化；另一种是出现所谓的‘拉美现象’―――像不少拉美国家一样，登上这个台阶后，经济在一段时间内停滞不前，社会矛盾突出，甚至加剧两极分化和社会震荡。”（本文有删节）

（编辑：莫凡）