“岭南大讲坛·学术论坛”第三十期　主题：降低农村初中教育辍学率和义务教育制度改革

　　主讲人：蒋中一（农业部农村经济研究中心学术委员会副主任，研究员）

　　时间：2008年6月5日晚上　地点：华南师范大学大学城校区

　　主办单位：中共广东省委宣传部、广东省社会科学界联合会

主持人：沈文淮（华南师范大学教务处处长）

　　主持人：尊敬的蒋中一教授，各位同学晚上好！今天晚上是华南师范大学文化素质大教堂、第三十期岭南大讲坛·学术论坛，首先让我代表学校感谢广东省委宣传部、广东省社会科学界联合会对我们学校的厚爱，感谢广东省社科联社科普及办陈杰珍主任以及唐志勇先生长期以来对我们学校的关心和支持，同时感谢南方网、广东电视台、南方都市报等媒体的支持和关注。

　　下面请允许我介绍今天晚上论坛的主讲嘉宾，农业部农村经济研究中心学术委员会副主任蒋中一教授。

　　蒋教授长期在中央农村政策研究室从事农村政策研究工作，主要的研究领域为：农村义务教育的体制改革和农村新型合作医疗制度的建设。历任国务院农研中心成果处处长、中国农业大学经贸学院教授、博士生导师等。曾赴德国霍恩海姆大学进行中国农地制度的合作研究。荣获农业部颁发的有突出贡献的中青年科技工作者称号，享受国务院颁发政府特殊津贴。出版《农村劳动力转移和中国的现代化》、《中国农地制度的改革》、《中国农村的扶贫信贷制度》等多部著作，在各种学术刊物和报章上发表论文和文章四十余篇。其中，《农村劳动力转移和中国的现代化》获国家科技进步部级一等奖。《以工代赈和缓解贫困》获孙冶方经济学著作奖。

　　下面让我们以热烈的掌声欢迎蒋教授给我们做报告。

主讲人：蒋中一（农业部农村经济研究中心学术委员会副主任，研究员）

　　蒋中一：谢谢华南师范大学，谢谢主持人。我是做农村研究的，但是过去长期并不是做教育工作，大概最近这三四年，我就进入了农村基层教育，或者是义务教育的研究，今天我就我研究的成果以及想法，给大家做一个交流。我演讲的题目是“降低农村初中教育辍学率和义务教育制度改革”。

　　我是从教育这个行业之外的眼光，或者我是从经济学研究的眼光来看待农村的基础义务教育，这跟教育行业内部的人可能眼光不一样，可能我的一些眼光，或者是我的一些想法，跟教育部门一些传统的想法可能会有差别，这些方面我们接下来可以做一些讨论。另外，虽然我是讲农村的义务教育体制问题，但是这与我们整个的教育体制是有关联的，它是整个教育体制的一个部分，所以有一些农村教育体制反映出来的问题，跟我们的整个教育体制还是有一定的关联。下面我把我的一些想法给大家做一个介绍。

　　越是贫困的地方初中学生的辍学率越高

　　农村义务教育实际上就是九年，小学六年、初中三年，我们有一部义务教育法，有两个目标，要使所有农村的孩子接受六年制小学义务教育完成率应该达到98%，而初中的完成率应该达到95%，这是一个法定的目标。从目前来看，小学六年制学校大致可以达到98%，但是初中阶段，完成率就比较低了，一般是85%-90%之间，也就是初中阶段的辍学率达到了10%-15%。一般来说，越贫困的地方，它农村初中孩子的辍学率可能就要高于这个数，有一些地方甚至达到了30%，但是一些发达地方的辍学率就比较低了，2%-3%。

　　我们在研究这个问题的时候，为什么有的地方贫困、贫困的原因是什么，经过我们一些研究之后，不论是国外也好，国内也好，都把受教育的程度作为导致贫困的主要原因，如果你这个地方的人，虽然资源条件也不好，或者是其他方面有很多的问题，但是如果教育水平比较高，这个地方比较容易进入经济顺利发展阶段，但是如果这个地方的经济发展水平比较低、教育水平也比较低，发展就会比较困难了。我们说城乡差别很重要的一个原因，从现在年轻人的角度来看，或者从孩子的角度来看，受教育程度实际上是很主要的因素。

　　很多地区的贫困原因，当孩子还没有出生的时候，由于生活条件比较差，因此孩子在怀孕期，可能营养就不良了，就是说母亲接受基本的卫生知识教育，或者是母亲注重怀孕期的营养，就比不上发达地区了。在孩子还没有出生、还没有进入社会时，很可能他的健康状况就比发达地区要差了。这是一个原因。

　　另外当孩子接受基础教育时，可能接受教育的质量也比经济发达地区的孩子要差。加上如果他没有很好地完成九年制义务教育，一旦进入职业竞争，就是说他在人生最初的阶段，劣势就已经造成了，所以这种劣势实际上是很难克服的，就是说城乡之间的收入差距、地区之间的收入差距，造成原因是很多很多的，但是有一个很重要的原因，就是孩子在出生初期的健康和进入基础教育时接受教育的程度，已经决定了他将来在这个社会收入地位。我们在进行贫困问题研究时，非常强调教育的平等，降低初中的辍学率，这是教育平等的很重要环节，我们是从这样的一个角度、从这个环节进行研究。

　　义务教育分层投资的体制造成了城乡差距

　　从经济学的角度怎么看待基础教育呢？我这里排了三个经济学的观点。

　　第一，教育本身不仅使接受教育者有良好的社会发展前景，而且也有一个外部的效应，如果我们普遍的接受教育水平很高，那么这个社会的稳定性、社会的环境就会比较和谐，一个社会里犯罪、贫困等很多问题都是跟教育水平有关系的，教育水平的提高对社会的和谐、社会的发展有很大的好处。教育有很大的外部性，不光是个人能力的培养，而且对社会的稳定是很有好处的。

　　第二，教育实际上是人类资本的重要组成部分，所谓人类资本有两种，一个是体力投资，人对自己的健康和营养，还有一个就是智力投资，也就是教育，教育包括基础教育、技术教育等，这些都是智力投资，就是人类资本的来源。

　　第三义务教育的公共财政理论。所谓公共物品是指不具备消费竞争性又不具备排他性的商品和服务。义务教育是国家以法律强制学龄孩童接受教育的行为。义务教育的投资是由政府的公共财政支持，很多国家的义务教育是免费的，不具有消费的竞争性和排他性，所以义务教育是公共物品（由政府提供的公共服务）。比如说国家的国防，给国民提供了安全，就是我们为什么要有那么多的军队？这是为了要保护我们的国家，军队提供的就是服务，也就是安全服务，当你享受这个安全服务的时候别人也可以享受，并不是你在享受的时候别人就不能享受。当你拥有国防给你带来的安全，别人也可以拥有。像这样的物品，我们在经济学上的定义就是公共物品了。义务教育是由政府提供财政购买的，就是学校是通过政府投钱来购买的，在物品的性质上来说，义务教育就是一种公共物品了，就是说当你在接受基础教育的时候，别人也一样可以接受基础教育，不会因为你钱少就上不起学，如果这个学校完全是由政府提供的并且是免费的。现在世界上很多国家都提供免费教育，也就是公共物品，现在我们国家是政府提供一部分投资，个人还要承担一部分的投资，在经济上的安排就是叫准公共物品，它不是一个商品，不是完全通过商品交易规律来提供的服务。

　　这就是我们在研究这个问题的时候，我们从经济学的观点怎么来看待基础教育的基本看法。

　　我们国家的基础教育存在什么样的问题呢？从投资的角度来看，有三个问题是很明显的。

　　第一，整个国家对基础教育的投资不足，这是不言而喻的问题，我想在这里不用做太多的解释。

　　第二，教育投资结构不很合理。所谓不合理，就是高等教育和基础教育这两部分的投资比例不太恰当，在高等教育里投入的资源更多，而基础教育里投入的资源相对比较少，这两个部分的比例不是很合理。

　　第三，我们基础教育的差异比较大。经济比较发达的地区，提供的基础教育质量就很好，但是在一些贫困地区、东西部地区提供的基础教育服务就比较差了，随着经济的发展，这种差距还在扩大。

　　由政府来提供基础教育，很重要的原因就是要有公平性，就是说由政府来买单、提供基础教育，首先要达到的目标就是要照顾到弱势群体，使他们跟社会上其他的群体在基础教育上应该是平等的。但是因为我们投资体制不一样，实际上我们国家没有做到这一点，我们的基础教育实际上是由各个地方政府来投资的。在过去很长一个时期内，农村村里的教育，实际上是村委会来办的，就是村委会投资来办村里的小学。在座可能有一些从农村来的学生，可能就是从村里的小学上来的，可能就会有一些记忆了，或者会有一些体会，但是可能不会知道村里的小学是村委会掏钱办的，而乡里的小学是乡政府掏钱办的，而县里的学校是县政府掏钱办的。我们可以看到很多地方的村委会的收入来源是非常紧张的，所以不可能给村里的小学提供一个比较好的办公条件，包括乡里的小学，有许多乡因为财政收入非常紧张，所以在乡里办的中学也不可能提供比较完善的教育。

　　为什么有这么大的地区差距和城乡差距呢？很重要的原因，就是跟教育的投资体制是有关系的。广东的大学、江苏的大学、浙江的大学为什么办得比较好呢，因为这几个省的财政来源比较充分，所以大学的投资来源比较多，而东西部大学无论是硬件条件还是软件条件，都赶不上这边，也是因为投资的能力所造成的。我们过去的义务教育分层投资、分级投资，造成了这样的不平等。

　　导致农村学生辍学的两大原因

　　这种不平等就造成了辍学率的上升，我们在农村里研究，发现导致农村学生辍学有两种原因。

　　一种原因，大家比较清楚的就是他交不起学费，你上小学的时候要交一笔学费，交了学费以后学校还要有其他的名目进行收费，补课费、活动费等等，这些费用往往一个学期或者小学阶段要交很多次，很多贫困家庭的孩子因为这样的原因上不起学，一个农村的家庭如果有一个孩子可能还好一些，但是如果有两个或者三个孩子，在超计划生育时已经被罚了一次款了，而三个孩子要接受基础教育时，肯定负担不起，只能作出一个决策，放弃一个或者两个孩子的教育，这是经济上的原因。

　　还有一个比较复杂的原因，就是农村里很多乡办的初中办得不好，因为它的财政来源有问题，学校的管理松懈、纪律松弛、教育质量比较差，在这样的学校里往往家长对它也没有信心，学生也没有学习的积极性，这种学校的学生辍学率是比较高的。我们在研究农村为什么辍学率比较高时，总结出这样的两个原因。但是这几年，我们觉得基础教育的投资政策有了很大的改变，过去村办村校、乡办乡校的政策完全改变了，所有基础教育现在都归到县里来了，由县政府来办全县的学校，就是说县政府来承担全县范围内的小学、中学的投资，同时要保证所有老师的工资，把老师的工资都纳入到县财政中去，这是这几年很大的变化。同时国家规定，在一些财政比较贫困的县，县以上的政府，就是包括市政府、省政府，包括中央政府，都作出了一些预算，对这些县的办学要进行补贴，投资的责任就往上移了。还有就是对贫困学生也是做出了一些安排，特别是在今年安排所有的九年制义务教育阶段里的学生，免书费和学杂费，以及免了住宿费。这两免一补，免书本费和课本费，钱是由中央政府财政来掏的，就是国家来掏的，学杂费是谁来掏的呢？是由各省财政掏的。住宿费是由谁来掏呢？是县政府来掏的，因为这笔钱比较少，九年制义务教育里住校的学生比例是比较少的，现在我们已经做到了基本上免费，免书本费、免学杂费和免住宿费。

　　公立学校额外收费是一种寻租行为

　　从我们研究的角度来讲，所有这些行为，都是在我们财政体制里做出的调整，无论是你县财政也好，还是省财政或者是中央财政来掏，投资的钱都是政府的口袋里掏出来的，我们说是体制内调整。对体制内调整我们在研究的过程中发现了一些问题，比如说我们讲学校的乱收费，特别是在中小学的乱收费，过去教育部和中央发了非常严厉的通知，说是不能乱收费，但是仍然不能制止。后来在2000年发了一费制的限制，规定你这所中学只能收这么多钱，收了这些钱以后就不能再收了。但是后来也没有限制住，一费制收完以后，这个学校还是往学生头上，通过各种名目来收钱。现在两免一补的钱都是政府来掏了，是不是学校就可以不向学生收费了呢？我们预计这个问题还是解决不了。

　　这种收费是非常不合规则的行为，现在学校不额外收费，我们觉得可能这是正常的，如果你这个学校交了一次学费以后，后面没有其他的收费，你反而会觉得它不正常。就是把正常变成不正常、不正常的变成正常的了，从经济学的眼光来看，我来上学，你学校提供教育服务，实际上我们是交易。我们两家谈价格，一次谈完了就应该完了，比如说我去饭店吃饭，肯定是他把菜单给你看，我就点这么几个菜，一计算，好，八十块钱，然后我们的教育两边就完成了。肯定你不能吃饭吃到一半，店老板说我给你端上另外一盆菜，或者是上另外一瓶酒，你得给我交钱，大家肯定会觉得这是不对的，怎么可以容忍呢？但是学校就是这样，交学费的时候我已经把这个交易完成了，但是一旦上了学之后，它就想出其他的名目收取费用，比如说你是不是应该参加一个学习班，或者是不是应该参加什么样的活动，如果你要参加这个活动、参加这个学习班，就应该给我交钱了。这种行为跟你在饭店里吃饭，价格计算完了，然后再给你上一瓶酒或者是一盘菜，交易规则上是没有区别的，但是为什么学校的这种行为不能解决呢？就是因为没有一个人敢拒绝说我不交。在饭店里吃饭提供额外服务时，我可以说不要，你给我拿回去，你再这样的话我就不吃你的饭了，我就走人了。但是在学校里不可以，你说你不交，你就会有很多的考虑，然后说我要走，也是不行的。

　　教育服务的提供者和教育的消费者之间的交易为什么如此得不平等，作为教育的消费者，在这个过程中没有任何的自主权，他们两者之间是完全不平等的关系，为什么会造成这样的关系呢？实际上我们从学校不断增加的收费里，我们从经济学的眼光来看，我们觉得这种不平等的交易肯定是有它背后的规律造成的。

　　教育局实际上是一个政府部门，学校和教育局的关系，类似于过去的国有企业和它的主管部门之间的关系，这种关系我们做一个描述，这个学校虽然是公办、公立学校，但是你这个学校的财务是不公开的。我们在做研究的时候，去了很多的学校，希望能够看到它的财务帐本，我们想估算它办学的成本，如果你培养一个合格的初中毕业生，大概需要多少钱。但是我们走了很多学校，都不愿意把财务帐本提供给我们，甚至我们通过县里的教育局下到这个学校，希望看到它的财务帐本，它还是想出了很多的办法，不给你提供一个完全的财务帐本，就是说它的财务信息是不能公开的。

　　按照正确的关系来说，如果你拿着政府的钱，你拿的是纳税人的钱，按照规则，你的财务是应该公开的，因为政府的钱是我们纳税人的钱，你拿了纳税人的钱怎么花，你是应该公开的，但是现在不公开，所有的学校都不公开。在这个背后就隐含着什么呢？你要搞清楚这个学校到底什么钱够了、什么钱不够，你作为第三者，几乎是搞不清楚的。我们发现从来没有一个学校说它的钱是够的，永远说它的钱是不够的，哪怕是一个县里的重点中学，县里的财政教育支出的一半给了这个县里最好的学校，你去问它，它还是说不够。那有没有够的时候呢？如果你永远不够的话，这个事情怎么谈得下去呢，投资永远就是一个无底洞了。

　　为什么会有这样的行为？这样的行为有两个好处。第一，保留了要钱的权力。第二，你说我财政开支没有钱给你了，因此就会提出第二个要求，是不是可以让我收费，因为收费不能自己说了算，必须是由教育部门来批准、物价部门核准。一般来说，它都会获得政府允许你收费的承诺，一旦这个承诺打开之后，它就不断地想出各种名目，提供额外的服务、多余的服务，以此从学生头上收钱。政府的这个承诺，往往是跟教育部门的管理是有关系的，教育部门往往是以批准额外收费的管理，从里面提取一定比例的管理费，实际上它也是在中间获得了一些利益。我们说这是学校的寻租行为。所谓寻租行为，我既可以从政府那里拿到钱，同时我也可以从“市场”，也就是学生那里收到钱。我收到这两部分钱之后，也不需要承担任何的风险，这种行为就是寻租行为了。这种行为是对我们中学，或者小学，是最不利的。

　　我觉得这件事干起来是最愉快的事，又可以从政府手里要钱，又可以从学生那里收钱，又不需要承担风险，这样就导致了所有的学校都说自己的钱不够，这样永远就可以想出名目来从学生手里收钱。这样就不是义务教育了，义务教育就失去了公共物品的性质，这是我们看到第一个现象的背后，为什么这样做导致的原因。

　　教育投资分配不合理导致强校越强，弱校越弱

　　我们把农民的弱势地位，就是你作为有孩子的家庭，你在上学的过程里，如果没有选择权的话，就是说你没有选择学校的权利、没有退出的权利，实际上你就是弱势的。我们现在讲到教育的公平性，一般来说，我们应该把所有的学校办得差不多，无论是城里也好农村也好，不同区域的学校师资力量都应该是差不多的，不论到什么学校接受到教育服务都是差不多的。但是我们知道这样的标准永远是不可能的，就在城市的内部，就在广州市的内部，你有可能把所有的中学都办成同样的水平吗？这是一个不可能实现的目标。

　　所谓的公平性，从我们经济学的原理，你作为一个教育的消费者，你有没有自己的选择权。如果我有了选择权，我想上这个学校，我就可以争取了。现在不管是城里也好，或者农村也好，选择权都是没有的。学校被划成了很多学区，农村就是不同的乡中学，你是这个乡的，就到这个乡里上中学，不能到其他的乡上学。建立这样规则的理由是两条：第一，你这个乡的中学是由乡财政来支付的；第二，这样的方式对本乡上学的学生有好处，就近上学嘛，按照学区上学，从片面上来看这个理由是很正确的，但是这个理由实际上是在过去，就是说计划体制下建立的体制。

　　但是现在体制改变了，我们现在是一个市场体制，但是你这个规则还没有改变，原来的规则在市场体制作用下，会变成什么样的东西呢？实际上它反过来就导致了教育服务的区域垄断，在这个区域里提供教育服务的只有我一家，没有第二家，这会造成什么样的后果呢？最明显的就是如果我作为一个学生家长、一个教育的消费者，你说我要就近上学是为了提供我的方便，现在我不要这个方便了，我要放弃这种方便，我不在这个近的学校上学，我想到远一点的学校上学，我觉得那个学校条件更适合我。但是如果不在这个学区上学，你想转到另外一个学区上学，就要交转校费了。从交易的角度来说，这是一个很荒唐的事，这就是一个扭曲，设立这个制度是为了方便你、方便消费者，但是这个制度的运作，当你放弃这种方便，还要为这个方便付钱，这是非常不合理的，就是因为这种区域垄断所造成的，这样就冻结了学生的流动性。

　　从经济学的原理来说，你这个资源通过流动重新组合才会更加有效、才可以更有效地配合，但是如果冻结了流动性之后，实际上对资源的配合是不利的，对效率的提高也是不利的。这些观点我刚才一开始也讲了，是作为经济研究的人，从这个角度来看到的。我们在跟教育部门的人、跟教育部的研究单位交流时也提到，他们说你这是单纯的经济观点，但是我们作为一个研究者，把这些观点介绍给大家。

　　还回到前面所讲的，为什么在农村里有很多的学校，比如说一个县、一个乡里有十个中学，但是真正好的学校可能就是两三个了，往往是在中心镇初中是比较好的。这样的格局一旦定下来之后，本来教育质量比较差的学校，通过自己的努力，变成一所好学校，这样的概率是非常低的，一所学校是好学校，可能二十年前、三十年前就是好学校了，这二三十年里什么都在改变，但是为什么这样的格局没有改变呢？如果有竞争的话，肯定不会出现这样的格局。为什么没有竞争呢？就是跟教育投资的分配有关系，教育投资它是由教育局来定的，教育局分配投资时，一定是把更多的钱给了原来的好学校，而把比较少的钱给了比较差的学校。这些差的学校，老师和校长，说你就给我那么多钱，我永远都是落后的，永远都是弱势的，在这样的条件下，我根本就没有赶超上去的可能。这样就挫伤了办学的积极性以及教师的能动性，使学校一直处于很差的办学环境下，在这些学校里上学的学生，永远都无法得到比较好的、比较完善的教育。因此在这些学校里的学生辍学率是很高的，我相信农村来的学生可能会比较清楚，乡办的许多初中，如果是一所普通初中，不是教育局所重视的学校，一般辍学率会达到20%，甚至于达到30%，而很重要的原因，就是由教育局分配资源所造成的。这种分配资源的方式，导致了学校的运作没有竞争。

　　当然还有一些附加的原因，好的学校把好的生源拿去了，好的学校把好的老师拿过去了，我们重点学校的制度导致了一个很重要的东西，非重点的普通学校，无法提供正常的教育，很多学生因此就辍学了。我们在研究的过程中，导致辍学率上升的原因是有两点。一点，由于比较贫困的家庭交不起学费，所以孩子就辍学了。第二个原因，由于财政投资分配不合理，导致学校之间无法产生竞争，因此不好的学校永远是不好的学校，学生大量辍学就发生了。