——广东教育现代化战略之阐释与反思

　　教育现代化是社会现代化的基础和前提；广东省现代化进程的快慢、水平的高低，直接受制于教育现代化的程度与水平。作为经济强省、文化大省的广东，离“教育强省”仍有一定差距，广东经济、社会与教育之间存在一定程度的“剪刀差”。阐释、反思广东教育现代化战略，具有独特的政策价值和实践意义。

　　一、广东教育现代化的战略基石：建设“教育强省”

　　建国后，广东一度戴上经济弱省、教育弱省的帽子。但借助地缘优势、先发优势及改革开放的政策优势，以1980年代中期的经济腾飞为基础，广东教育开始奋起直追：1980年代广东教育进入“曙光初露”时期；1992年起，以教育经费制度改革为核心，广东教育进入“重大转机”时期。 在此期间，广东教育尽管底子薄、起点低，与国内其他地区的差距大，且教育改革多呈零散性、局部性特征，缺乏战略规划和整体部署；但幸运的是，它逐渐突显出了一些优势，经济、社会的后盾作用逐渐增强，教育变革的民间推动与政府拉动开始共同发力。

　　广东教育的战略性变革开始于1994年。该年底，召开了全省教育工作会议，提出“为把广东建设成为教育强省而奋斗”，做出了《关于教育改革和发展的决定》，确定了教育发展总目标：“2000年以前，扫除青壮年文盲，普及九年义务教育，大中城市和经济发达地区普及高中阶段教育，全省各类大学生占总人口的比例为1.26%；2010年，全省基本普及高中阶段教育，在学的各类大学生占总人口的比例为3.2%。”从此，广东进入了实施“教育强省”战略的新时期，确立了两大战略目标：建设一个教育实力雄厚、教育水平较高的省份，这是“教育强省”的最终目标；充分发挥教育的社会作用，“以教育强省、凭科教兴省”。“教育强省”属内向型战略，它通过与亚洲“四小龙”、与国内教育发达地区的比较，确立了广东教育内部自强的宗旨。

　　为了落实“教育强省”战略，广东采取从部分到整体各个攻破的策略，制订《广东省教育强市督导验收方案》、《广东省教育强县（市、区）督导验收方案》、《广东省教育强镇（乡）督导验收方案》，积极推进教育强市、强县（区）、强镇建设。三套方案都强调“政府责任、教育管理、发展水平”等三大一级指标；由此分解出的二级、三级指标和评估标准，三分之二以上旨在督促地方政府承担起教育职责，强调深化督学，但尤重督政。2004年，深圳率先通过“教育强市”验收，随后有佛山（2005年8月）、中山和东莞（2005年12月）、珠海（2006年12月）等市通过验收。“教育强市”的建设与验收工作，不仅在珠三角地区反响强烈，而且已成为广东全省各地教育发展的战略性目标和旗帜。

　　二、广东教育现代化的战略决策及战略重点

　　全球化潮流要求广东放眼全球、迎接国际挑战。核心旨趣在于内部自强的“教育强省”战略，尽管功不可没，但它定位过低、视野过窄的缺陷必须得到修正。

　　广东调整教育发展战略的机遇逐渐浮出水面：2004年，广东国内生产总值全国第一，高达16039.46亿元。这既为广东教育的发展提供了有利条件，也对它提出了更高要求。此时，中国教育的改革与战略性调整波滔汹涌，《面向21世纪教育振兴行动计划》基本完成，《2003-2007年教育振兴行动计划》强烈要求提升教育质量、走内涵式发展道路；国内发达地区掀起了“教育现代化热”，北京、上海、江苏先后提出在2010年率先基本实现教育现代化；深圳甚至早在2000年就提出“到2005年基本实现教育现代化，2010年实现教育现代化。”但是，广东教育整体上离现代化尚有较大差距。联合国教科文组织1998年提出的教育发展指标是国内常用的教育现代化标准，与之对比（表1），可以发现广东教育的诸种差距。

　　第一，在教育投入方面，总量较大，但教育经费投入占社会财富的比例较低。2005年，广东教育经费总额居全国首位，高达708.7亿元 ，而财政性教育经费占GDP比例仅2.15%，全国为2.82%。从国际比较角度看，2004年深圳、香港、新加坡人均GDP分别为7161、22988、20998美元，但其财政性教育投入占GDP的比例分别为1.82%、4.7%（2003年）、3.8%（2003年）。

　　第二，在教育实践及教育成就方面，教育普及程度和参与度较高，但教育发展的底子薄、基础差，历史欠债多，优质教育、高等教育亟待发展。广东义务教育阶段的入学率接近100%。但是，广东文盲半文盲在15岁及以上人口中的比例2004年仍然高达6.92%； 1998年广东高等教育毛入学率仅8.1%，2003年为17.5%，虽然高于全国平均水平（17%），但远低于联合国30%的标准。另外，广东普通高校每十万人口在校生数2003年、2006年分别为739人、1084人，都低于同期全国平均水平（858人、1323人），远低于联合国2000人以上的标准。

表1  教育现代化程度与水平的比较

　　资料来源：The 1998 World Education Report（UNESO）；中国教育统计年鉴、广东统计年鉴、广东教育统计年鉴。20世纪末国际教育现代化的指标与参数，机械职业教育，2003，8.

　　[1][2] 2005年国家财政性教育经费占GDP比例。[3]小学毕业生升学率。

　　广东教育为了在继续追求内部自强的同时，进而面向国际竞争、实现现代化，在2004年7月召开的“科技•教育•人才”大会上，出台了《广东省教育现代化建设纲要（2004-2020）》，提出，2010年珠三角地区和大中城市率先基本实现教育现代化，2015年全省基本实现、2020年全省实现教育现代化。从此，广东教育正式实现了从“教育强省”战略向“教育现代化”战略的转换与提升。

　　为了落实《纲要》战略目标，2005年8月下发了《广东省教育现代化建设纲要实施意见（2004-2010年）》。综观《纲要》及其实施意见，以及此后的相关政策措施和行动，可以发现诸多亮点。

　　一是积极保障接受义务教育的平等权。《纲要》规定，2010年，全省基本普及从小学到高中阶段的12年教育，25岁以上人口平均受教育年限达到10 年、2015年达到 11年、2020年达到 12 年。为此，广东早在2005年就开始免费义务教育的试点；2007年，珠海市在全国率先决定实施12年免费教育； 全省小学初中不再搞等级学校评估，过去的“扶强”战略转换为“扶弱”战略，着手制定《广东省义务教育学校规范化办学基本标准》，保证所有小学初中达到最低办学标准。

　　二是大力发展优质的非义务教育。《纲要》实施意见规定：全省高中阶段教育毛入学率2007年达到65%、2010年达到80%，基本普及高中阶段教育。为此，目前省教育厅正在积极推进的一项工作就是，制定并执行《广东省高中阶段学校办学水平评估标准》。大力发展高等教育，鼓励支持广州、珠海、佛山、深圳、东莞等地兴办大学城，以保证高等教育毛入学率2007年、2010年分别达25%、28%，普通高校在校生分别超过100万人、130万人。

　　三是进一步增加教育经费的投入，改善投入方式。全省财政性教育经费支出占本省GDP的比例，2007年、2010年分别力争达到4%、5%。

　　四是大力调动地方政府的积极性、主动性和创造性。为了落实“教育强省”战略，广东开展了“教育强市、区、镇”的评估验收工作；为了落实“教育现代化”战略，广东正在考虑开展县域教育现代化的评估验收。在此背景下，笔者曾参与研究教育厅委托课题《广东省县域教育现代化指标体系及评估方案》。该课题以国际教育发展水平与趋势为参照，从教育动力、教育实践、教育成就等方面，制订了一套指标体系和评估方案，以便评估各县（市、区）教育现代化程度与水平。这些行动，充分彰显了广东教育发展立足全球竞争的时代特征和变革自信。

　　三、广东教育现代化的战略性反思

　　从“教育强省”到“教育现代化”的战略转换，成功顺应且有力促进了广东教育从关注内部自强向放眼世界、顺应全球化潮流的转向。为了使教育发展战略的调整及转换从政策文本转化和落实为社会现实，必须从战略的高度关注和反思广东教育现代化的核心问题和关键性难题。

　　（一）如何协调教育现代化的普遍规律与特殊省情之间的矛盾？

　　与所有后发型国家或地区相类似，广东教育的现代化同样以先发国家和地区的发展模式为模板，以中等发达国家和地区的发展指标为参照。但是，广东教育决不能照抄照搬，亦不能刻板苛求教育各项指标达别人之“标”。这就引发了普遍规律与独特省情之争。

　　以财政性教育经费支出占GDP的比例为例。《纲要》实施意见本想实现高比例投入，预期2007年、2010年分别达到4%、5%。但是，2005年仅为2.15%，低于全国平均值（2.82%）。于是，广东与中央出现了争论或者博弈。广东认为，本省的GDP总量大，因此比例虽低亦无伤大雅；更何况，广东2005年预算内教育经费占财政支出比例为19.60%，高于全国的14.58%。对此，中央持不同看法：发达省份不能单纯比总量，而应考虑为社会公众提供资源更为丰富、质量更为优异的教育；发达地区应表率性地坚持依法办事原则，率先落实《教育法》有关教育经费投入的规定；发达省份应有国际视野和全球意识，教育发展应与发达国家和地区比。因此，教育投入占GDP4%的比例应该坚守。对此争执，深圳采取了迂回策略，不提财政性教育经费支出占GDP的比例，转而强调“预算内教育经费占财政支出比例”这一体现政府关心教育力度的指标，并宣布力争达到25%。

　　平衡这场争论既需要政治智慧，还必须坚守以下原则。首先，应遵循教育现代化的基本规律。任意修改，不仅会与全球化发展趋势相脱节甚至相背离，而且有可能诱发其他问题，比如“财政性教育经费支出占GDP的比例”在中国是个法律规定，随意修正则会助长有法不依倾向。其次，必须照顾省情。脱离省情、单纯强调国外标准，则会导致政策缺乏实操性。第三，坚持国际化与本土化的统一。在国际通行标准与本土实情的两难之间，应超越非此即彼的简单化思维，挖掘本土资源、发挥地方优势，并在国际经验与本土资源的双向互动中实现整合。

　　（二）如何保证教育质量？

　　评价教育质量高低的一项重要标准就是人民“满意不满意”；国内外经验一再告诫，经济与社会的率先发展，并不能必然保证人民群众获得更为满意的教育。近期对深圳教育的问卷调查恰好揭示了类似问题。

　　首先，教育设施设备等硬件的精良，并不能掩盖教育软件的不足。调查发现，在“对学校教育的评价”选项中，“最满意”前四项依次是：“校舍设备较好且信息化水平较高，促进学生全面发展，教师学历层次较高，注重培养学生个性特长”；“最不满意”前四项分别是：“升学竞争太激烈（31.8%），优质学位不能满足市民的教育需求（30.6%），中小学班级人数过多（30%），流动人口子女入学难”。

　　其次，尽管全社会关心教育，但整体育人环境亟待改善。“对社会育人环境的评价”选项中，“最满意”前三项依次是：“全社会都比较关心教育，各级政府重视教育且教育投入较大，重视知识和人才”；“最不满意”前三项依次是：“社会治安不好（43.4%），网吧、电子游戏室、歌舞厅过多（30.5%），学校周边环境混乱、嘈杂（28.9%）”。经济发达、商业化环境，给教育带来了不可忽视的影响。

　　第三，学校等级水平与市民的教育满意度之间缺乏明显的正相关关系。“家长对不同等级学校的满意度”选项中，子女在省一级学校就读者，表示“很满意”、“基本满意”者分别为22.1%、65.2%。这与市一级、区一级学校的家长态度没有明显差异，后者分别有18%、19.3%的家长表示“很满意”，有63.9%、61.3%的家长表示“基本满意”。优质学校并没有带来明显的“优质教育”感受。

　　这就提醒我们反思：率先发达地区究竟应该对人民群众承诺何种教育责任，发展什么样的教育？是提供全国“最好”的教育，还是提供能经得起国际比较、有助于迎接参与全球化竞争的教育？什么是“最好”的教育？教育质量标准的核心是什么？答案可能多种多样，但广东必须按照多样化、复合化、国际化原则建构其教育发展的质量标准，以“国际一流、人民满意”的标准推进教育现代化，力防小富即安倾向，不要满足于国内一流、设施设备一流，而应面向全球化冲击，全面提供软、硬件都能达到现代化程度与水平的优质教育。

　　（三）如何保证教育公平？

　　尽管广东拥有发达的珠三角地区，但它至今仍处于城镇化、工业化的过程之中，经济—社会、文化教育发展的不平衡性非常明显，广东教育的公平仍然面临三大考验：（1）省内的地区差异，即，农村与城市之间，东西两翼、粤北山区与珠三角地区之间存在较大差距；（2）公立、民办学校之间的办学条件与水平差距；（3）户籍人口子女与外来人口子女之间的教育鸿沟。

　　以户籍人口子女的教育平等权为例。2004年广东非户籍常住人口约为3000万人，其中省外户籍人口约为1800万人。2004-2005学年度，在粤接受义务教育学生1499.18万人，其中非户籍学生152.4万人，同比增加28.7万人，小学生128.73万人，同比增加23.56万人，初中生23.67万人，同比增加5.2万人；省外非户籍学生63.63万人，其中小学生56.39万人。如表2所示，越是经济发达、以新移民为主的地区，非户籍学生的比例越高，上升速度越快；非户籍学生中，外省户籍学生所占比例在全省各地都比较高，且都呈上升趋势。

表2  广东省分市非户籍义务教育学生比例（%）

随着免费义务教育政策的实施，非户籍学生是否会回流至户籍所在地至今尚不可预知，原因在于，义务教育阶段的免费或收费，对于总体收入高于户籍所在地的流动人口而言，并不具有太大吸引力，更何况很多家长认为，子女与父母共享天伦、接受家庭教育远比享受免费义务教育重要。

　　非户籍人口子女的教育平等权问题使广东陷入了两难：非户籍学生的父母为广东建设与发展做出了巨大贡献，非户籍学生也将成为广东未来重要的建设力量，这个问题解决不好，不但会引发教育乃至社会的不公平，也会影响广东的人力资源积累与开发；但是，若无障碍、无约束地满足所有非户籍学生的受教育需求，广东将不堪重负，而流出地的教育资源也将被闲置。因此，维护广东非户籍学生的受教育权，不仅是个政治问题，更大的困难在于政策的可操作性，在于解决措施是否会引发新的问题。而且，这个难题决非广东单兵作战所能解决，它既需要广东的积极主动，也需要学生流出地的配合，更需要中央的宏观统筹，包括教育资源的转移划拨。

　　（作者：陈伟，华南师范大学教育科学学院高等教育研究所所长，副教授）

　　（本文为2007广东社会科学学术年会一等奖获奖论文，未经书面许可，不得转载）

　　（编辑：林湄）