——《2006年世界发展报告》述评

　　平等（或公平）与效率之争是伴随中国改革进程的一个恒久话题 ，并且随着改革进入深水期而重新被置于思想和理论斗争的前沿。世界银行与牛津大学出版社共同出版的《2006年世界发展报告》告诉我们：虽然公平本身就是一项重要的发展目标，但是广泛分享经济和政治机会对经济增长和发展同样具有至关重要的作用，公平与发展并不是矛盾的，公平对于长期持续的发展来说同样具有重要的工具意义。

　　一、公平的含义和机会平等

　　按照《报告》的定义，公平包括两项基本原则：第一项是“机会公平”，即一个人一生中的成就应主要取决于其本人的才能和努力，而不是被种族、性别、社会及家庭背景或出生国等因素所限制。第二项原则是“避免剥夺享受成果的权利”，尤其是享受健康、教育、消费水平的权利。按照笔者的理解，这两项原则可以概括为“机会公平”和“底线公平”。其中，《报告》将机会公平定义为个人成就取决于努力而非种族、性别、社会及家庭背景或出生国等个人出生伊始就拥有的条件，其外延涵盖了我们所说的“起点平等”和“规则平等”。

　　机会平等是西方自由主义者平等观的核心。同为西方自由主义者，哈耶克、诺奇克和罗尔斯对起点平等问题却持有不同的看法。在哈耶克看来，在一个自由社会里，任何个人和群体的地位都不是任何人设计的结果，“所以任何人的初始地位都始终是一系列以往的偶然因素所造成的结果，也是他的努力和远见所产生的结果”。 同时，由于我们特别依赖家庭制度，因此这样的因果之链就必然及于自己的后代，造成后代一出生就存在的初始地位的不同。由于这样的不同完全来源于个人（父辈）的努力和机遇，而非任何人设计和强制的结果，因此我们就应该坦然接受。即使对于那些因为早先的不正义行为或不正义制度所决定的地位，“除非这种不正义是显见的且刚刚造成的，否则，对其进行纠正就往往是行不通的。从整体上来说，更为可取的做法似乎是，把既定的地位当作偶然因素造成的结果接受下来，并且从现在开始否弃任何旨在为特定的个人或群体谋取利益的措施。” 显然，哈耶克否认初始地位的平等或起点平等应该加以纠正，同时，他认为由起点不平等所造成的机会不平等也同样合情合理 。

　　根据诺奇克的“持有正义原则”，只要某种经济利益的最初占有和转让都是合法的，那么持有人就对它拥有权利。因此可以推断，在一个家庭继承制度合法的社会里，是不存在什么起点平等问题的，因为政府无权对任何合法的持有状况进行纠正。但是，通过非法或不正当手段获取或转让的持有则是不正当的，必须予以矫正，即他的“矫正正义原则”。但正如诺齐克所说，要在历史和现实中“辨明”非正义的持有，是非常困难的，而且也很难作出一种“彻底”或理论上“精致”的回答。于是，诺齐克在此完全止步了。

　　罗尔斯的“两个正义原则”则凸显出他对平等问题尤其是起点平等问题的关注。按照第一个正义原则（平等自由原则），每个人都平等地享有各种自由权利，按照第二个正义原则（差别原则），社会和经济的不平等，必须能够促使社会中“处境最不利”的成员获得最大的利益，其中第一个原则优先于第二个原则。在罗尔斯看来，由于人们出生伊始就具有的不同社会地位和自然禀赋对他们的生活前景有深刻而持久的影响，但却是他们无法选择的，因此必须通过差别原则给予出身和天赋较低的人以某种补偿。同时，他还认为天赋也不是道德上应得的，而应看成是一种社会的共同资产。罗尔斯的正义原则正是要通过调节主要的社会制度来从全社会的角度处理这种出发点方面的不平等，尽量排除社会历史和自然方面的偶然任意因素对于人们生活前景的影响。

　　关于起点平等问题的争论，最终都落在两个相互纠结的问题上：政府是否应该对起点平等予以救济以及应该如何救济。

　　对于这些问题，《报告》都从公平与发展的关系角度给予了自己的回答：为了保证机会平等和追求长期富足，政府应该、而且能够对起点不平等予以纠正。

　　二、机会不平等与不平等陷阱

　　起点不平等必然意味着机会不平等，“尽管我们关心的主要问题是机会不平等，但是国家间在收入或消费方面的巨大差别，必然也会影响出生在不同国家儿童所享有的人生机会。” 《报告》举例说，同为南非儿童，出生于农村贫穷家庭、居住地偏僻而且母亲没有受过正规教育的黑人女孩恩塔比森与出生在开普敦的富裕家庭、母亲毕业于名牌大学的白人男孩彼得就因种族、性别、父母收入与教育水平、出生在农村还是城市等个人无法选择的先天因素而具有了完全不同的生活：彼得无论是在婴儿期存活率、预期寿命、可接受正规教育的年限还是用上清洁的水、卫生设施或上好学校等方面都远远优越于恩塔比森。因此，两个孩子充分发挥人类潜力的机会也从一出生就存在巨大的差别，导致为南非的发展作出贡献的能力也存在差异。这种出生即具有的不平等人生机会在国与国之间差异就更加惊人。而这一切都不是孩子本人的过错。

　　这种初始条件所造成的起点不平等往往被忽视，但它的意义却不容小觑。秦晖指出，起点平等既非来自于人们对“一切人生而平等”的单纯自然状态的实际体验，更非起源于“宙斯的裁决”，也不是基督教价值观的体现，而是作为规则平等的逻辑前提而取得其先验意义的 。美国耶鲁大学教授约翰•罗默也指出，“由于在实践中我们经常只选择一小部分条件，而将在同一种类型人群中其它的优势归因于个人的努力程度，所以我们低估了机会不均等对不平等的影响”。

　　起点的不平等之所以会影响机会的不公平，《报告》指出了两个机制性的原因。第一个原因就是市场失效。第二个原因就是社会制度的系统性偏向，即如果经济和政治的不平等程度高，在经济制度和社会安排上，会系统性地偏向于影响力较大者的利益。

　　同时，经济、政治和社会不平等往往存在长期的代际自我复制。来自财富分配底端家庭的弱势儿童与来自较富裕家庭的儿童相比，接受高质量教育的机会也不相同。因此，这些弱势儿童成年后的收入预期也较低。这样一来，学习成就低下的状况就会周而复始，代代循环。《报告》把这种现象称为“不平等陷阱”。

　　三、“不平等陷阱”对经济发展的危害

　　“不平等陷阱”显然与现代人类的价值体系相违背。但《报告》关注的焦点却不在这方面，而在于公平与发展之间的工具性关系。《报告》特别强调了这种工具性关系发挥作用的两个渠道：市场不完美时机会不平等带来的影响以及不公平对一个社会所建立制度的质量造成的后果。

　　第一，《报告》指出，当市场不完美时，权力和财富的不平等转化为机会的不平等，导致生产潜力遭到浪费，资源分配丧失效率。《报告》第五章用大量的事例和数据证明：发展中国家市场高度不完美，导致没有足够财富或社会地位的人投资不足，而次要目的的生产得到投资，使得总体生产能力下降，从而造成资源浪费。

　　第二，权力的不平等会形成将权力、地位和财富的不平等永久化的制度，这种情况通常也不利于长期增长所依赖的投资、创新和冒险。《报告》第六章分析指出，社会要繁荣，就必须创造促使绝大多数人口进行投资和创新的激励机制。但是要实现这样的公平的经济制度，必要条件就是权力分配不存在高度的不平等，并且对公职人员行使权力进行制约。

　　《报告》的六章还特意提到了中国改革开放的实践相比其它国家的独特性。中国1978年以后的经济发展蔚为壮观，取得了举世瞩目的成效，但有趣的是，中国的经济改革并没有伴随着中国共产党支配下的政治制度结构的相应调整，然而，制度改良的的确确伴随着中国经济改革而发生了。经济制度的变化以及各层级政府与经济联系的变化同样可以为改革营建可信的环境，并且扮演监督的角色来限制中央政府对权力的任意使用。“中国的实践也说明公平发展的重点是要对权力的肆意使用进行严格的监查，以确保财产权安全和分割社会中的平等待遇。”

　　针对中国案例，《报告》同时指出，中国改革的渐进主义也存在着不妥之处：如果地方政府以及各部门的当权者拥有过大的权力并能阻碍改革的进程，那么改革的努力都将付诸东流，我们得到的是未完成的改革成果。农民工、日益扩大的地区差异等问题都是中国目前的挑战。

　　《报告》对于“不平等陷阱”对长期经济发展危害的论述显然对于我们理解中国当前的平等和社会公平问题具有极大的启发意义。诚如《报告》所说，中国的市场化改革相比计划经济时代赋予了各种经济主体更多的自主权利，也通过分权化改革、民营化改革等经济改革措施分散了过于集中的中央政府权力，限制了政治权力的肆意使用，激发了创新和投资的活力。但是，由于中国改革的渐进主义特点以及政治体制改革的不配套，使得既得利益集团一旦左右了仍然高度集中的政府权力，那么政策对既得利益集团的系统性偏向就不可避免。正如报告所说，“当上述的制度、公平等条件不具备的时候，社会也会出现经济增长以及得到发展。但是绝大多数例证告诉我们这样的增长和发展是不稳定和不持续的。”高度不平等的状况不仅挫伤那些弱势群体的积极性，导致他们为社会发展作出贡献的潜能得不到发挥，而且最终形成新的精英和特权垄断，使得社会公平竞争的动力机制遭到破坏，整个经济发展陷入“不平等陷阱”而停滞不前。新近结束的17大上，更进一步强调社会主义主义在社会公平正义的保障性，表现出对此问题的严密关注。

　　四、经济和政治竞争环境的公平化

　　机会的不平等会加剧经济效率的低下、政治冲突以及制度的脆弱性，因此，《报告》认为从公平的角度出发分析问题，可以改进减贫方案。如果社会更加公平，为所有人提供更好的机会，穷人可以得到“双重红利”：第一，机会的增加，穷人更多地参与发展过程，可让穷人直接受益。第二，提高公平程度，可以改善制度，更有效地管理冲突，因此包括穷人在内的社会上的所有潜在资源都可以得到更好地利用，因此发展过程本身也会更加成功，更有弹性。反过来，贫穷国家经济增长速度的提高也有助于减少全球的不平等现象。

　　《报告》不仅指出了机会公平对于减少贫困的意义，而且提供了在发展政策制定方面的三个新的视角。第一，最好的减贫政策应涉及对主导群体的影响力、特权或补贴进行再分配。第二，这种提高公平程度的再分配往往能够提高效率，但在政策设计上也需要评估各种可能的取舍方案，例如通过提高税率来为贫困人口的学校筹集经费会极大地打击人们的进取心或投资动力，因此在作出此类需要权衡取舍的政策选择时应充分考虑提高公平程度所带来的效益的价值。第三，将增长政策和具体旨在实现公平的政策割裂开来是错误的，不是说每项政策均需要对公平逐个考虑，而是通过社会安全网、劳动力流动和教育方面的配套政策进行处理，关键在于总体的一揽子政策和相关程序的公平性。

　　显然，《报告》提出的提高公平程度的政策方案试图在政府完全不干预的“自由放任”与政府过度干预的“福利国家”之间寻求平衡。《报告》认为国家对于主导群体的特权及不正当利益应当采取再分配的措施，以便纠正和弥补可能日益扩大的机会不平等；但同时，《报告》也对如何通过提高公平程度来提高效率采取了审慎的态度，认为诸如资产征用、边际税率高以及采用通货膨胀的方式弥补财政赤字都会造成影响投资、打击人的工作积极性以及使增长减速等恶果。公平政策的实施应该作一个全社会的通盘考虑，不应“头痛医头、脚痛医脚”，而应该制定总体的一揽子政策。

　　同时，《报告》分四大部分讨论了公共行动在经济和政治竞争环境公平化中发挥的作用，尤其是总结了一些发展中国家的经验教训，提出了很多针对发展中国家的政策建议。其中三个部分涉及国内政策：投资于人的能力；扩大获得司法公正、土地和基础设施的渠道；以及促进市场的公平性。第四部分从市场准入、资源流动和治理方面探讨了增进全球公平的政策。

　　特别值得一提的是，《报告》不仅关注一国内部的机会不平等，而且提出了让全球市场运行规则更公平的政策建议。

　　《报告》不仅回答了政府是否应该采取措施来保障机会公平的问题，而且回答了应该怎样采取措施的问题。但是，我们应该始终明确，因为报告是将公平作为促进发展的工具来进行探讨的，所以其着眼点始终在于“效率”，因此其提出的改进公平的措施也都是从提高效率的角度来设计的，“简而言之，一定不能让关注公平成为经济政策效率低下的借口”。因此，我们在思考和评价其政策的合理性和有效性时，也不能脱离这个前提。

　　五、跳出不平等陷阱的经济发展

　　《报告》提出的公平促进效率的观点以及改进政治经济竞争环境公平化的具体政策建议，对于包括中国在内的发展中国家如何看待公平与效率之间的关系以及如何通过改进公平来获得提高效率应该说都具有借鉴和指导意义，对于如何在把握总体原则的同时改善具体技术的可行性也提供了范例。诚如《报告》所言，在公平和效率之间，在政策层面可能存在各种短期的取舍，但政策制定者在评估各种政策的优劣时，往往忽视了增进公平所带来的长期效益，从长期来看，增加公平是提高经济增长速度的根本。因此，任何长期的繁荣都必定建立在公平的制度基础之上，而任何掉入“不平等陷阱”的经济短期增长都会尤如困兽般日渐乏力，真正的长期发展和富足必然要求我们通过有效的政策设计和公共行动建立公平与发展的相互强化和良性循环，跳出不平等的陷阱而获得腾飞。

　　同时，我们还应该坚信，即使公平对于长期发展的这种促进作用不能够被证明，公平仍然是我们永远不应放弃的价值追求，因为我们每一个人来到这个世上，都理所当然地享有平等地实现自我和享受发展成果的权利。

　　（作者：周霞，广东技术师范学院行政管理系讲师，中山大学政务学院博士生）

　　（本文为2007广东社会科学学术年会一等奖获奖论文，未经书面许可，不得转载）

　　（编辑：林湄）