——论社会主义和谐社会构建中的警权规制

　　《羊城晚报》8月9日A8版登载，三位女子傍晚时分扭送小偷到派出所，半夜三更才被允许离开。读罢此文，颇有痛思。我无意指责办案派出所和当班民警，因此类报道、甚至比此类报道更甚之报道，已屡见不鲜。在构建和谐社会中如何构建警民关系，急迫令人作出理性思考。

　　一、问题之症结

　　警察在国家政权中是一个特殊的职业集团，他有着惩治邪恶，维护世间公正的神圣职责。“享有特殊神圣和不可侵犯的地位”，“文明国家的一个微不足道的警察，却拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的权威”。 同时，对警察执法进行制度性监督是维护公民权利的主要手段，否则，民众就会失去对国家政权的信任，就会造成人心背离，产生社会动荡。我国警察机关以全心全意为人民服务为宗旨，在各个时期为保卫国家的长治久安，为保卫人民群众的生命财产安全，作出了不可磨灭的贡献，是一只党和人民可以信赖的队伍，但同时又是具有强势性的执法机构。虽经不断削减，截至2000年上半年，以公安机关为执法主体或者主要执法主体的国家法律仍有49件，行政法规80件。 根据各种法律、法规、行政规章的规定，警察执法过程中可以采取的强制措施种类很多，仅治安强制措施就达26种， 其中相当一部分在运用过程中都存在因滥用而侵犯人权的问题。据统计，从2000年3月1日至4月20日50天的时间内，当时刚刚开通的全国各级公安机关110报警服务监督台便受理群众监督投诉26065件，投诉警察各种违法或者办案不公行为。其中，投诉警察以权谋私、执法不公、办人情案、关系案6337件，投诉警察态度恶劣、不作为案件7567件，投诉警察滥用强制措施案99件，刑讯逼供案80件，滥用枪支警械案28件。 平均每天的监督投诉达到521件。警察腐败案件数量在增多，大案在增多，涉案人员胆子越来越大已经成为路人皆知的事实。2002年，公安民警违法违纪案件中，玩忽职守、徇私舞弊、刑讯逼供、非法拘禁、非法搜查等发生在执法环节，直接或者间接损害民众合法权益的案件占全部案件总数的将近一半。 由于对警察执法活动的监督管理制度和错误补救程序则迟迟不能建立，对警察执法工作的有效监督体系较为欠缺，加之警察又是武装性质，其在执法过程中所能够采取的手段及其强度均大大多于和强于其他行政管理部门，导致大多数警察侵犯人权的行为无法通过正当合法途径得到纠正或者补救。甚至连一些全国人大代表在人身权利受到严重侵犯的情况下，对有关警察尚且难以进行追究，何谈普罗大众？

　　德国法学家和政治活动家拉德勃鲁赫认为：“法的理想包含三个要素即正义、公共福利和确定性。人们对于法的理念往往强调其中一种理想而忽视其他理想。他反对那种过于片面或极端的主张，认为法的理想应给予同等重视。” 也就是说，秩序、正义和公共福利之间存在着一种内在的统一，这种统一就体现在三者之间的有序性上。在这些法的价值序列中，正义先行于公共福利，并优先于法的确定性。法在其本质上必须揭示对正义的要求，正义与真、善、美一样，是一个绝对的价值。因此，它拥有自身的基础，而不是从更高的价值中推导出来的。美国法学家庞德指出：“正义并不是指个人的德行，也不是指人们之间的理想关系。它意味着一种体制，意味着对关系的调整和对行为的安排，满足人类享有某些东西或实现各种主张的需要，使之尽可能在最少阻碍和浪费的条件下得到满足。”

　　由于目前对警察执法工作的有效监督体系较为欠缺，因此，大多数警察侵犯人权或者保障人权方面的不作为行为无法通过正当合法途径得到纠正或者补救。一些公安机关在插手、介入经济纠纷的过程中，又经常滥用强制手段，限制当事人的人身自由，在追债过程中还经常对被非法扣押的人进行刑讯逼供，逼迫其承认实施了各种诈骗犯罪，在被采取强制措施的人交付钱物后，便将所谓的犯罪嫌疑人释放。某些超期羁押的个案，甚至达到了毁掉人的一生的程度，等被羁押人再回到社会的时候，已经恍如隔世。例：谢洪武，男，1940年生，广西玉林市兴业县高峰乡人。1974年6月24日遭当地公安机关拘留。此后，作为一名典型的“无案宗、无罪名、无判决、无期限”的“四无案件”当事人，他在玉林第二看守所里度过了漫漫28个春秋。到2002年10月30日终被无罪释放时，谢洪武已从一个“总是笑眯眯”的健康青年，变成了一个白发驼背、口不能言、记忆丧失的老者。 正因为如此，社会上才有了“过去土匪在深山，现在土匪在公安”这类极端说法。 还需要指出的是，这些恶行又是在公安机关的招牌下实施的，由于有公安机关这块带有武装性质的专政机关的招牌作为后盾，比普通犯罪行为更难以抗拒，因而尤其令人恐惧和痛恨。同时，由于刑讯逼供的实施者被查处的可能性很小，受害人受害后获得司法救助的希望比遭受普通犯罪分子侵害后获得司法救助的希望还小。 例如，新闻媒体曾报道了《中国改革》杂志社中南工作部副主任陶某(全国人大代表)状告武汉市公安局行政不作为的事件。试想，连陶某这样身任一定职务的全国人大代表在人身权利受到严重侵犯的情况下，有关公安机关的办案人员尚且执法犯法，对有关人员的渎职行为尚且无法进行追究，当服刑人员的人身权利和其他权利遭受侵害的时候，要想通过合法正当的程序和途径得到补救之难度可想而知。

　　警权的行使是国家文明的重要标志。新中国诞生之初，我国警察主要是作为无产阶级的专政工具而存在。随着社会矛盾的缓和，政权的巩固，我国警察的性质被确定为社会主义性质，以为人民服务为宗旨。新中国的人民警察形象焕然一新。新中国成立至2002年，全国已有8000多名民警为国捐躯，十几万名民警光荣负伤；仅2001年，在“严打”整治斗争中，全国就有443名民警牺牲；2002年，全国又有381名警察因公殉职。从建国初期到1995年的46年间，全国公安民警牺牲4425人，负伤近8万人， 而在1996年至2002年短短7年间，警察牺牲的人数竟然达到了3600余人，负伤数万人，平均每年警察牺牲人数达到500人。最近7年，平均每年警察牺牲的人数是前46年平均每年警察牺牲人数的5倍多。然而，在新中国警察付出如此巨大的代价之后，社会对警察的评价反而落入了空前的低谷。据公安部组织的一次专项调查，907名被调查对象中，对警察表示满意的仅占44.9％、不支持的占67.2％、喜欢的占63.6％、信任的占71.5％。 这意味着：第一，有一半多的人对我们警察的工作不满意。第二，我们的警察虽然在为社会的稳定、人民的安宁而浴血奋战，却有近1／3的民众不支持他们，有1／3的民众不喜欢他们，换句话说，如果一名警察在执法时需要公民的配合，那么，3个公民中就有1个人不愿意提供帮助；而平时见到警察时，3个人中就有1个人想绕道走。第三，作为极为重要的国家行政兼司法机关的工作人员，却有将近30％的民众对他们不信任。这是何其让人难过和难堪的事情。2002年，公安部委托国家统计局作了一次群众安全感调查，结果表明，有40.8％的被调查对象认为，公安队伍中存在严重的“执法不公”、“服务态度生硬”、“以权谋私”等执法方面的问题。 警察在公众心目中的形象变得如此恶劣，以致各种贬损警察形象的传闻家喻户晓，警民关系陷入建国以来最冷漠疏远的时期。

　　制约是自然界和人类社会存在的一种普遍现象，是一种有规则的、透明的、双向性的约束方式。权力制约，就是权力所有者运用各种有效途径，对权力行使者所形成的特定的限制与约束。由于权力是一种支配、控制和管理的力量，具有强制性和不对等性，当其不受限制地被运用时，必然出现无限扩张的异化倾向。我们正处在一个社会的重大转型期，犯罪诱因明显增多，犯罪控制手段相对滞后，犯罪形势较为严峻。在这样的时代背景之下，一些人被暂时的严峻社会治安形势所震动、迷惑，自觉或者不自觉地将人民警察当做了纯粹的专政工具，当做了“刀把子”甚至“枪杆子”。如果抛弃或者忽视人权保障，片面强调维护社会秩序，警察就会成为一柄失去控制的双刃剑，一只失去羁绊的猛兽，随时可能伤及无辜的群众。

　　二、解决之策

　　法治的核心在于约束权力，要求权力必须在法律所规定的轨道上运行，任何权利都必须受到来自内部、外部的控制和监督，从而保障权力的行使能真正服务于社会大众而不被滥用。当强制力发挥到极致，则法律将无异于强盗和恶棍。防范人的恶性是必要的，法律的限制、制度的约束可以增加通过非法行为实现利益的成本，提高通过合法行为实现利益的可能性。正如亚里士多德所指出的：“让一个个人来统治，这就在政治中混入了兽性的因素。常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向。法律恰恰是免除一切情欲影响的一种理性的体现。” 法治本质上是对权力的限制，它在制度设计与安排上所体现出来的应当是分权与制衡的体制，以打破专制权力的集权性和专断性。许多国家的宪政实践证明，以权利制约权力和以权力制约权力是行之有效的力量和方式。警务行为作为一种国家行为，它的失控和异化也会损害国家利益和社会利益。因此，法律也需要防止警察权力被滥用，并在国家权力和公共利益、社会利益、个体利益之间寻求平衡点。对警权进行有效而系统的监督是保证执法公正实现的重要环节。

　　从终极目标来看，法治的使命并非在于管理社会而在于保障人权。因为社会是人类的社会，管理好社会归根结底是为保障和实现人权服务的，法治是为了实现人权保障而采取的必要手段。有法不依和执法腐败会从源头上污染法治之水，会成为危害最烈的社会公害。因此，要通过削减权力、分解权力、制衡权力、公开权力等一系列制度，对行使权力的过程进行制约。国家权力公开化，可以防止法律或执法者的偏私，有利于查清事实真相，有利于动员社会舆论，监督法律的创制和实施，有利于维护法律所中介的合法利益，防止由于权力的滥用而产生腐败现象。对警权的行使进行有理有节的监督，在权力的纵向配置上，实现治者与被治者的制衡，在权力的横向配置上，实现不同权力主体的制衡，立法权、司法权、执行权相互统一又制约有力，这已成为当务之急。

　　权力过分集中是警政制度中的主要弊端。在对警察权力缺乏有效监督和制约的现实条件下，掌权者将个人权威凌驾于法制权威之上是不可避免的。近年来，人大、纪检、监察机构在对警察执法的监督方面取得了一定的成绩，但监督机制低效，监督实效不理想。监督不力表现在以下几方面：第一，权力机关对警察机关的监督软弱无力。中国宪法赋予各级人大实施法律监督的职能，但因监督机构太多，并没有形成一个核心监督机构，各监督机构彼此重叠、职责交叉，加之人大内部机构不完备，无专门监督机构，致使许多宪法赋予的监督权力缺乏可操作性，监督乏力，难以到位。第二，权力配置不合理使各级纪检、监察机关对同级警察部门的制约无力。对公安机关的监督机关并不少，有检察院的监督，党内有纪委，政府内有监察部门，但双重领导体制使行使监督权的主体受制于监督客体而缺乏必要的独立性和权威性。另外，各监督机构缺乏实施监督职责所必需的权力和权威，监督人员往往受制于长官意志，监督的效果必然大打折扣。第三，新闻舆论监督没有发挥其应有的作用。在西方，新闻监督权成为社会的“第四种权力”。在我国现实中，对新闻舆论的行政干预过多，新闻工作者的工作权利和舆论监督权缺乏充分的法律保护，没有起到引发其他监督的先导作用。第四，对警权的社会监督相当薄弱。由于公安机关的特殊性，人民的监督举报缺乏来自法律和司法机关的安全保护。

　　警察机构机关的本质属性当属执法机构，行政性乃附属，并且由于历史和政治的原因具有明显的司法色彩。对警察机构机关的监督主体、方式、目的以及程序设计都应当与行政机关有所不同。对警察机构机关的监督主体当以司法和警务督察为主，以公开庭审为主要方式，以维护公正执法为目的，以细化的程序为保障，以他律为依托。但目前的体制偏向于行政权力运转，执法性不鲜明，对执法权的监督混同于对普通行政权的监督。大量的督察活动是对警容风纪、武器警械、留置管理、警用车辆管理使用、民警到岗到位等方面的现场督察，对人事组织、警务保障等深层次的督察开展较少，即使有也多停留在浅层面上；对一般干部督察多，对领导干部尤其是主要领导干部督察少、督察难。目前警察机构内部监督主体多元、形式多样，但并未形成整体上的合力。行使监督权的主体因缺乏独立性而受制于监督客体，无法对最需要监督的人实行监督。也由于警察机构内部监督方面的政策和纪律大都还没有上升到法律的层面，对官员的行为约束力不大；在监督方式上，重视事后监督忽视事前、事中监督，重视自上而下的监督而轻视自下而上的监督。对于执法者的腐败、渎职行为往往只搞一些突击检查，没有实行监督责任制，被监督者经常受到上级官员的袒护，减轻或免除了对腐败分子的处罚，降低了腐败的成本，致使监督的权威和公信力受到蔑视。“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行” ，失去诚信的规范将无任何权威，失去权威的规范也将无任何意义。制度是被制定出来保障和约束人们的行为，以求得价值最大化的准则、规范体系。他律的威严和信用得到制度保障，自律的培养才有可能。自律培养要以现实的他律来严肃地锻造。只有当那些外在的约束体系在长期的社会、经济活动中被有效地践行，并逐渐地内化为社会、经济活动主体的自觉意识后，才能真正使道义规范由他律转化为自律，由自发转化为自觉。

　　改革我国现有的督察机构体制，组建由公安部督察委员会垂直领导的督察体制不仅是国外、境外警察监督机制经验的启示，也是当前形势发展的必然选择。要在各地警察机构机关设置独立于地方警察机构机关的督察机构，形成全国一体制的督察机制，不仅可以排除地方干扰，确保督察工作顺利开展，也能够对地方警察机构机关进行时时跟踪监控，可以有效解决当前警察机构机关内部监督不力、权威性不强的问题。警察机构系统的监督机构有纪检、监察、信访、督察、审计政工、法制等，其中纪检、监察、信访、督察是对警察机关和工作人员违纪情况进行日常监督检查的主要部门。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第一条规定检查中国共产党内违纪案件是中国共产党的纪律检查机关的一项重要工作，是严肃党纪的中心环节。《中华人民共和国行政监察法法》第二条规定监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其人员实施监察。《信访条例》第二条规定本条例所称信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式；向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况；提出意见、建议和要求；《督察条例》规定的督察范围是进行现场督察和专门督察。各级监狱机关党的纪律检查委员会和行政监察机构则分别按照《党章》和《行政监察法》行使党内监督和行政监督的职权，相互之间难以互相替代，但要特别强化执法环节督察。加强权力制衡，发挥监督的整体效能是重要环节。首先，要抓好内部监督部门的合理设置；其次，要理顺各监督部门关系，各司其责，协同作战，加强对各项权力的制衡；再次，要把党内党外的、内部外部的、行政法律的、社会群众的监督有机地结合起来，形成监督网络，发挥整体效能；最后，要坚持执法检查，发现问题及时解决，把腐败现象遏制在萌芽状态。健全民主制度，建立民主监督制约机制，是保证行使的权力服从人民意志和忠于人民利益的根本途径。要发挥好各级人大及其常委会的监督职能，以权力监督制约权力。要通过审议重大决策事项、执法监督和选举、弹劾、罢免等手段，有效地对执法工作及其工作人员进行监督制约。要推行执法公开和民主评议等民主监督形式。用公民权利监督公共权力，是社会主义民主政治的最大优势。这种民主监督，其本质是让广大人民群众保持一种健康的怀疑意识，对执法机构和公职人员的一举一动进行监督。要扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理。制度性的普遍社会参与是使执法与社会有效沟通的方式。

　　“徒法不足以自行”。西方法学家则进一步指出：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。” 有西方学者认为“法律只在受到信任，并且因而并不要求强制力制裁的时候，才是有效的；依法统治者无须处处都是警察。……总之，真正能阻止犯罪的乃是守法的传统，这种传统又根植于一种深切而热烈的信念之中，那就是，法律不仅是世俗统治的工具，而且还是生活终极目的和意义的一部分。” “没有信仰的法律将退化为僵死的教条。”

　　（作者：马建文，西南政法大学刑诉法博士后，广东警官学院教授；黄淑娥，广东警官学院讲师）

　　（本文为2007广东社会科学学术年会一等奖获奖论文，未经书面许可，不得转载）

　　（编辑：林湄）