公共利益与私有财产两者之间的利益冲突一直被认为是现代社会中存在的一个重要问题。在法律的视野中，公共利益一直被认为是一种否定性的主张，是对包括私有财产权在内的种种个人权益进行限制的正当性基础。但当下所存在的最大的问题乃是，到底什么是公共利益呢？如果不能恰当地回答这一问题，就会面临两种危险：要么公共利益被作为无用之说而抛弃，私有财产权成为真正的毫无限制的绝对权，最终导致权利秩序的混乱；要么公共利益被任意夸大滥用，而成为肆意掠夺私有财产权的借口或工具，使私权为公权所轻易俘获。以上任何一种都非现代法治社会的取向选择。

　　《物权法》对公共利益只作原则规定

　　公共利益，在《物权法》制定过程中曾经是一个引起热烈争论的问题。一种意见认为，应该在《物权法》中明确界定公共利益，并以此限制政府权力滥用，以免其对私有财产造成侵害。譬如在立法过程中曾经这样界定或描述，“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益”。但还有一种意见则认为，明确或清晰界定公共利益的出发点或愿望都是良好的，但却并不现实。在立法过程中，全国人大法律委员会、法工委、国务院法制办、国土资源部等很多机构部门和一些法学专家提出，公共利益在不同的领域会有不同的表现形式，现实生活纷繁复杂，而从所有的具体现实的生活中抽象归纳出一个明确的公共利益，《物权法》在立法技术上是无法实现的，因此只能在《物权法》中作出原则性规定，而具体的交由相应的《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市规划法》等单行法规定。最终，《物权法》采纳了后一种意见，即在《物权法》中对公共利益不作具体界定，仅在第四十二条、第一百四十八条中将“公共利益”作为私有财产征收或提前收回建设用地使用权的一个前提条件，同时在《宪法》和刚刚修正的《城市房地产管理法》中也采取了相同的“纯粹字面表达式”立法。但是这样的规范表达却使我们陷于了一种深深的不安：在目前的立法规范设置下，前述两种危险如何应对呢？

　　界定和认识公共利益的“四大要点”

　　其实，如何界定或认识公共利益的困惑不仅存在于我国的立法实践和法学理论中，在西方各国的法律实践和研究中也面临着同样的问题。甚至曾有人怀疑，人类智识是否能够清晰地认识或界定公共利益，以及公共利益到底是否真的是一个罗生门式的概念。笔者以为，对于公共利益的认识需要抓住以下几个要点：

　　首先，明确公共利益的落脚点或最终目的仍在于私有财产权。

　　尽管公共利益往往被作为对私有财产权进行限制的正当性根据，但是根本上看两者并不冲突。在私法范畴内同样存在私权之间的冲突，对于这些冲突一方面通过私法规则进行内部规范，如相邻关系规则、善意取得规则等，另一方面还需外部规范，即通过公共权力的行使进行控制规范，譬如以公共利益为基础的征收或征用。很长时间以来，很多人认为公共利益是与私有财产权不相容的抽象利益，这实在是一种误解，公共利益在实质上并不是抽象的，任何公共利益本质上都是个体利益的总和。

　　其次，注意区分公共利益与国家利益之间的差别。

　　对什么是公共利益这一问题存在困惑的另一个重要原因在于，没有区分其与国家利益、共同利益等相似观念之间的差别。国家利益一般以国家作为利益享者，但现实中国家却是抽象的存在，而且国家利益也会与商业利益并存，对此著名法学家江平教授作客人民网强国论坛时曾经针对《物权法》精辟地指出，社会公共利益通常相对于商业利益而言，而国家利益则是相对于私人利益而言的；但是，国家也有商业利益，所以不能把国家财产的行使都认为是社会公共利益。现在最大的问题是把一切国家社会经济的发展都称为社会公共利益，这是很成问题的。的确，在现实生活中存在很多与个体利益发生冲突的其他利益，譬如国家利益、社会利益、共同利益等等，似乎其中任何一种都具有自然地超越个体利益的“资格”，但这仅仅是一种“想当然”的认识，其中需要辨明的问题还有很多。

　　第三，注重公共利益的程序界定。

　　“什么是公共利益”，这一问题固然重要，而“谁来判断什么是公共利益”，也同样的重要。在很多时候，“是什么”并非核心问题，关键是享有判断权的人。也正是由于认识到直接或正面界定具有高度不确定性的公共利益所具有的难度，因此很多国家的法律制度上对公共利益进行程序上的限定。我国《物权法》中也运用了这一点，譬如第四十二条第一款规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

　　最后，经常对公共利益进行“瘦身”运动。

　　当我们将公共利益引入立法时，实际上就已经避免了前面谈到的第一种危险，因为那就意味着我们已经同意以公共利益作为限制私有财产权的基础。由此，我们所需要重点解决的是避免第二种危险。公共利益所具有的不确定或抽象性往往容易成为腐败权力的藏身之所。在当代社会，随着福利国家以及行政权力对社会干预程度的加强，公共利益所囊括的内容不断膨胀，因此需要经常地对其进行“瘦身”。

　　总之，公共利益是现代法治社会中的一个重要概念和制度规则，但其具有高度抽象性，我们只有制定“总体战略”（如上述四个方面），然后在具体的司法实践中实行“各个击破”的战术，不断深入探究其存在形式或表现状态，也唯此才能真正实现公共利益与私有财产权的和谐共荣。（作者系中山大学法学院讲师、法学博士）

　　（编辑：林湄）