物权法解读 解决私人如何利用国家所有的土地问题

　　●《物权法》第135条规定，建设用地使用权人有权对国家所有的土地占有、使用和收益，可以在该土地上建造建筑物、构筑物及一些附属设施。

　　●《物权法》第136条明确规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。

　　在《物权法》之前，关于土地国家所有的法律制度，在我国《宪法》及相关法律中都有明确的规定，如《宪法》第10条中明确规定，城市的土地属于国家所有；《土地管理法》第8条规定，城市市区的土地属于国家所有。此次《物权法》在第47条中再次明确重申规定，城市的土地，属于国家所有。当然，国家所有的土地并不仅仅包括城市的土地，还包括有关法律规定的属于国家所有的农村和城市郊区的土地，这主要在《土地管理法》中予以明确。在确定了国家所有的土地范围后，一个最为重要的问题是私人如何能够利用国家所有的土地呢？在利用国家所有的土地时，私人享有何种权利呢？这便是《物权法》第12章第135条到151条规定设置的“建设用地使用权”制度所要解决的基本问题。

　　国有土地上的建设用地使用权

　　建设用地使用权是我国《物权法》规定的一种重要的用益物权。按照《物权法》第135条的规定，建设用地使用权人有权对国家所有的土地占有、使用和收益，可以在该土地上建造建筑物、构筑物及一些附属设施。由此可知，建设用地使用权的客体仅为国家所有的土地，而在集体所有的土地上不存在建设用地使用权，对此，第151条规定集体所有的土地作为建设用地的，应当依照《土地管理法》等法律规定办理。我国《土地管理法》规定，农民集体所有的土地之使用权不得出让、转让或出租于非农业建设。集体所有的土地只有在经过征收转化为国家所有之后才能设立建设用地使用权，而在集体所有的土地上的建筑物的建造，譬如住宅，则适用《物权法》第十三章的宅基地使用权予以规范。这其中的关键问题是集体土地的使用权利如何进入市场，但涉及到目前正在进行的改革，《物权法》无法作出统一规定，而需要给制度变迁保留一定的发展空间，这也是在我国目前转轨经济中很多立法存在的过渡性特点。

　　建设用地使用权分层设立

　　随着社会经济的发展，土地的利用范围进一步扩大，涉及到地表、地上和地下的空间。在法律上，土地所有权的范围也逐步扩大，譬如在法国民法典中就明确规定，土地的所有权，即意味着地上的所有权与地下的所有权。由于在自己享有所有权的土地上为他人设立使用权是土地所有人的权利行使的自由，因此就会出现土地分层利用与权利分层设置的问题。《物权法》第136条明确规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。按照这一规定，在我国，建设用地使用权存在地表使用权、地上使用权和地下使用权三种情形，而后两者实际上是对空间的利用。

　　在《物权法》的制订过程中，曾有建议认为，应该将建设用地使用权确定为地表使用，而地上和地下的利用则应规定为“空间（利用）权”。但是该空间权的设置是以空间与土地分离的原则为基础的，也就是在抛弃了土地所有权包括地上和地下空间的观念，而主张空间为不同于土地的独立物权客体。这与我国主张的所有权观念不一致，因此立法最终将空间利用的问题统一规定在建设用地使用权中。

　　但是，毕竟空间利用越来越成为现代社会重要的资源利用方式，譬如建造地下车库、地下商场、空中走廊、天桥高架桥、电线电缆穿越等等问题，将建设用地使用权的范围扩大到空间利用，那么就需要对建设用地使用权进行科学的规则设计，以解决资源利用矛盾，以及在利用过程中存在的权属冲突问题，譬如地表使用权人与地下空间使用权人之间的权利界限划分、建设用地使用权的登记等问题。《物权法》第136条第2款中规定，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。但这仅仅是宣示性的笼统规定，在现实中尚不具有司法操作的可能，尤其是同一土地上存在纵向的不同形式的建设用地使用权之间的冲突无法依照这一条款进行实际规范。因此，要真正地使建设用地使用权按照第136条的分层设立的模式运行，就必须抓紧制定相应的法律法规，譬如单独制定建设用地使用权分层条例、在统一的不动产登记法中就建设用地使用权的分层登记予以特别规定等。

　　建设用地使用权与房地关系

　　建设用地使用权主要是指在土地上建造建筑物、构筑物及一些附属设施的权利，而建筑物等在《物权法》上属于独立的物权客体，因此土地与房屋之间就存在较为复杂的关联：首先两者在物理意义上紧密结合，联结为一体，而在法律上，却是形式上分离，权属各自独立存在，建设用地使用权与房屋所有权各自独立存在。那么在同一块土地上建设用地使用权与房屋所有权之间的效力关系如何呢？我国《物权法》在这方面确立了两个原则。

　　第一，土地吸收房屋的原则。土地吸收房屋是民法中物之成分理论的重要内容。按照这一理论，土地上的房屋属于土地这一特定物的重要成分，而物之成分的权属根据物的权属判断。由于我国实行土地的公有，国家和集体垄断了土地的所有权，而仅仅将用益物权，如建设用地使用权，让渡私人，为了保障私人对土地的权利，应将建设用地使用权理解为其他土地权利及相关物权的基础，譬如房屋所有权的基础是建设用地使用权而非国家所有权。《物权法》第142条规定，建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。这一条所表达的实际上就是房屋所有权为建设用地使用权吸收的原则。

　　第二，权利处分上的房地一致原则。《物权法》第146条规定，建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。第147条又指出，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。土地上的建设用地使用权如果与房屋所有权人不一致，那么在两者之间就会存在不可调和的冲突，为了避免“空中楼阁”的出现，因此在理论和立法上都采取了房地一致的原则。（作者系中山大学法学院讲师、法学博士）

　　（编辑：林湄）