——中国政法大学党委书记石亚军教授谈“大部制”改革思路

　　“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，党的十七大报告中关于政府“大部门体制”的构想甫一提出，立即引发社会各界关注。“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”，已列入中央的重要议事日程，而大部门体制的构想，被普遍认为是未来中国行政管理体制改革的一个新坐标、新起点。

　　大部门体制，或称大部制，是市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。这种大部门体制，实际上是要实现不同部门在公共管理过程中决策权与执行权的分离，要求在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围相同的事项，相对集中起来，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而减少部门、机构的数量，达到提高行政效率、降低行政成本的目标。

　　改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行过5次机构改革。这些改革，为进一步推进大部制管理，奠定了坚实的基础。然而，在一些学者看来，虽然我国现有的政府架构与计划经济时代相比，有了很大进步，但与成熟的市场经济国家相比，部门设置依然偏多，行政行为仍然带有干预微观经济的某些惯性。

　　但是，谁都不能否认，从前5次机构改革到即将拉开序幕的大部制改革，中国正在市场经济浪潮中，寻找新的坐标与起点，并重新定义和丰富自己的制度文明。

　　那么，我国为何要进行大部制改革、大部制改革将可能遇到哪些问题？推进大部制改革，阻力主要来自哪里？带着这些问题，记者采访了国家社科基金重大课题《中国行政管理体制现状调查与政府改革研究》首席专家、中国政法大学党委书记石亚军教授。

　　权在上责在下传统管理体制的隐痛

　　党的十七大报告提出政府大部门体制的构想后，围绕即将启幕的大部制改革，目前国内学者从不同的维度进行了学理及实践层面的理性探索。

　　2007年暑期，由中国政法大学牵头实施的一个名为《中国行政管理体制现状调查与政府改革研究》的国家社科基金重大课题调查，在全国铺开。据称，对我国行政管理体制现状进行全国性调查，这尚属首次。

　　石亚军透露，此次调查，其目的就是要了解各级政府的职能设置、权力配置、权力关系、职权运行机制的现状和存在的问题。为此，他们按照社会调查科学抽样的原理，最终确定了各级政府职能、政府机构、政府间的关系、政府的运行机制、人事制度、法治政府、行政文化、公共财政和社会自治等11个一级指标、50余个二级指标构成的指标体系，并选取了东部、西部、中部、东北部四大地区的14个省、市、自治区，走访了省、市、县、乡四级政府。目前，该课题组已完成了14个省、市、自治区四级政府和香港、澳门特区政府的大规模调查。

　　“目前我们的政府权责关系脱节比较严重，要么权力很大，缺乏责任约束，要么责任重大，没有权力配套。突出表现在两个方面：在政府内部，权力在下面，责任在上面；在中央与地方政府之间，权力在上面，责任在下面”，石亚军说，通过这次大规模调查可以得出这样的判断。比如行政机构垂直管理从一个侧面折射出这一问题，最初实行的是双重管理，但当国家发展要求与地方政府经济发展要求相互冲突时，许多执法部门便遇到了一个难题，“顶得住的坐不住；坐得住的顶不住”。因为，地方政府掌握着这些部门负责人的“乌纱帽”。后来，为了解决中央政策执行难的问题，中央将一些执法部门实行垂直管理，比如审计、工商、环保、质监、海关，等等。这种垂直管理确实具有一定的积极意义，但也存在弊端，出现了“看得见的管不着，管得着的看不见”的新问题。中央政府管得着，但看不见；地方政府看得见，但又管不着。又比如某些部门掌握了很大的项目审批权，由于缺乏正确的授权机制、标准和规范的程序，导致在审批过程中随意性较大，想给哪个省、哪个市、哪个县多少，就给多少，审批项目和经费的权力并没有与落实该项目和经费的责任联系起来，显然有失公允。

　　在石亚军看来，权责关系严重脱节现象的前置问题和后置问题在于，政府职能存在事实随意化与法定规范化的反差、机构设置缺乏章法和公务员在编人员非理性膨胀，导致政府该管的没管好、不该管的又管得过多，许多事没人管、许多人没事干，行政成本高、效率低。他介绍说，早在1998年机构改革时，国家就撤销了外经贸委，其职能划归发改委。而现在全国内地31个省、市、自治区都设置了发改委，但21个省、自治区目前仍然同时设有经委。还有，全国2800余个县，人口最多的260万人，最少的2万人，不论人口多少，几大班子、职数，部门、人员都要配齐，许多小县公务员职数并不比大县少，甚至许多乡镇还设立政协机构，因人设岗的现象很普遍。

　　就对政府职能的认知而言，从十届全国人大二次会议开始，中央一直主张要把政府的职能重心放在社会管理和公共服务上。但调查中石亚军发现，不同地区，甚至同一地区的差异很大：东部地区普遍认为，政府更应该侧重抓好社会管理和公共服务；西部、中部和东北部地区则普遍认为，他们还不得不在经济发展上投入大量精力、时间和资源，因为这些地区需要解决的主要问题和政府面临的主要任务与东部发达地区不尽相同。在提高GDP和财政收入上，一是承受巨大的经济压力，因为搞好社会管理和公共服务，得有强大的经济基础作后盾；二是承受巨大的政治压力，如果不能创造发展的业绩，任职考核就交代不过去；三是承受巨大的社会压力，国家每月发月报，群众都会比较，此外，政府还要解决各种群体的切身利益，实现和谐和稳定。

　　应该看到，目前的这种管理体制确实存在难以与市场经济接轨的“不适应症”，需要通过改革来调适。

　　以五级政府改革发育中国的制度文明

　　按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑将会对政府的管理和运行产生深远影响，但需冷静地看待大部制改革。尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但在我国这样的体制下，究竟能否奏效？实行大部制管理后，能否建立起有效的权力约束机制？在机构设置方面，如何与政府的大部制实现无缝对接，做到机构不重复、职能不重叠？是激进式改革，还是分步推进……

　　所有这些，都还是未知数。

　　当前问题的关键在于，在大部制改革中如何合理而科学地建构起一个权责体系。因为，长期以来的现实是，在一些行政部门里，部门领导是有责任的，但没有实权。在中央和地方中，中央掌握了60%至70%的财权，而管的是30%至40%的事务；60%至70%的事务是由省级以下的政府在管，而他们只掌握着30%至40%的财权。显然，中央和地方在财权和事权上要形成一个什么样的权责合理配置关系，尤为重要。

　　石亚军认为，首先必须肯定现行的行政管理体制在总体上起到的积极作用，如果否认这一点，是不客观的。同时还必须承认，现行体制存在的诸多问题正制约着政府合理职能的履行和公共价值的发挥。

　　如果不改革，继续深化经济管理体制改革、教育管理体制改革、医疗卫生管理体制改革、文化管理体制改革、科技管理体制改革和社会管理体制改革，都将会遭遇重重困难。

　　因此，对于当前的形势，石亚军的理解是，一方面要认识到，一些问题是长期以来历史、文化原因形成并固化的；另一方面，不管在哪个领域、哪个层面、哪个环节存在的问题，都涉及多方面的复杂原因，要解决这些问题，需要靠理性和智慧。

　　在他看来，胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出的“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”，其“总体”，既是一个层级概念，又是一个领域概念；既是一个时间概念，又是一个空间概念。

　　石亚军说，就现行的行政管理体制而言，我国行政管理体制中的五级政府已经形成了因果链。换言之，现在的五级政府已经形成了内在的、胶着的关系，发生在某级政府里的问题，都能在其他层级政府上找到影子和症结。因此，当下的改革不应仅仅停留在中央层级，在考虑中央的时候，就要考虑五级政府的改革，在制订方案时应充分考虑五级政府的衔接，不能只顾及一两个层级，而不顾及其他。

　　行政管理体制改革不仅是职能和机构的简单调整，还得考虑包括行政管理体制中其他相互联系、相互制约、相互作用的领域。因为，各个领域中的问题都是相互关联的，不光是组织结构的问题，还有行政体制职能、机制，以及责、权、利、关系等问题。石亚军独到地认为，行政体制与行政机制、部门动力、政府法治的不对称关系，是造成各种体制问题的根本症结和最终缘由，着力理顺四者之间的关系，便抓住了解决问题的关键。他说，行政体制内含职能、机构、人员三个要素，行政机制内含权力、责任、关系三个要素，部门动力内含利益、能力、作为三个要素，政府法治内含标准、规则、程序三个要素。

　　行政体制在实际中的运行，既制约行政机制，又仰仗行政机制创设运行轨道；行政体制在行政机制中发挥作用，既导引部门动力，又依靠部门动力形成实际效能；行政体制在行政机制中通过部门动力实现效能，既决定政府法治，又诉诸政府法治提供规范化保障。在现实中，由于行政体制中的职能、机构、人员的设置不合理，便导致行政机制中权力、责任、关系相互脱节，导致部门动力中利益、能力、作为产生偏向，导致政府法治中标准、规则、程序的苍白，从而使行政体受制于权力为首、责任为次、关系不顺的行政机制，受制于利益作祟、能力不显、作为不当的部门动力，受制于标准模糊、规则随意、程序不严的政府法治，必然产生大量的问题，很难实现应有的行政效能。

　　他认为，压根找不到一套适用于所有国家、十全十美的行政改革方案。特定的改革方案解决的是特定国家在特定经济社会发展阶段存在的行政问题，我国的改革方案，一定要着力于解决本国的问题，解决当前的主要问题，并为今后的深化改革创造合理的制度基础。也就是说，总体方案需要进行顶层设计，要有近期、中期和长期的总体考虑，得从长计议。从空间上来说，中国幅员辽阔，各地区情况差异较大，总体方案应该在中央和地方政府之间、各个地区政府之间，充分兼顾同一性和差异性、普遍性和特殊性。

　　只有这样，才有可能发育一个适应中国市场经济环境的科学而合理的制度文明。这也应该是此次大部制改革的逻辑起点和价值终点。

　　两个版本的改革路径

　　有论者说，以遏制部门利益、促进行政管理体制向“公共行政”转轨的大部制改革，将难免会触及相关部门的利益。这也是一个比较棘手的难题。

　　石亚军则认为，应该把利益－动力机制分析工具引入行政改革的研究，今天的大部制改革必然触及部门利益，明天的地方政府改革必然触及地方利益，问题的关键并不在于承不承认它们的存在，而是在于用什么手段怎样对待这些现实，达到趋利避害。重要的是通过制度、法治，把在任何时候都可能存在的部门利益转化为以公共性为价值取向的部门动力，并在中央政府和地方政府之间，建立合理的“利益－动力”机制。

　　基于对全国所进行的大范围调查，以及课题研究的阶段性成果，石亚军率领的课题组提出了大部制改革的两个版本：一个是“理想版”，一个是“现实版”。前者面向中长期，后者面向近期。

　　所谓“理想版”，就是将国务院的28个职能部门变为18个，直属机构和办事机构均作较大调整，实行大卫生、大运输、大能源和大农业等。“现实版”则是将当前的28个职能部门调整为21个，直属机构和办事机构也作相应调整。两个版本都体现了“大部制”的思路和构想。

　　从部门设置上看，石亚军的版本与其他研究者的改革思路，虽然都是将目前的28个职能部门，或变成18个，或变为21个，但从整体架构来看，存在许多不同。因为，他们课题组在政府总体机构框架和各个大部部门框架中，设计了决策权、执行权和监督权相对分离、相互制约的系统。石亚军说，香港特区政府的三大司是决策机构，下属的68个局和署，全部是执行机构，这在技术层面有启发意义。

　　今年春天即将开始的大部制改革，最终将采用坊间传说的哪个版本，目前无法预知。但此前有论者提出，无论实行哪个版本，只要推行大部门设置，都可能触及一些部门的利益，也有可能使原来的部门矛盾内部化。

　　但是，石亚军否定了这种担忧。据他透露，在设计改革路径和思路时，他们就已经将人们的这种担心提前考虑到了。他说，改革一种行政管理体制，其中的结构固然很重要，但关键是由各种要素组成的结构之间的内部机制。在整个行政管理体制架构中，“我们把涉及政治、经济、文化、社会建设重大全局问题的决策权和执行权分开了，并把政府的部门分成政务、经务、社务和监督四大类。与此同时，在每个大部门内部，决策机构和执行机构分开，力图实现决策权、执行权、监督权的相对分离和相互制约”。

　　石亚军说，他们的具体方案，将在适当的时候以适当的方式推出。

　　毫无疑问，推行大部制改革，是我国目前的行政管理体制本身发展以及解决自身存在的问题的需要，也是适应经济社会转型，真正发挥政府创造公共价值职能的需要。

　　即将启幕的大部制改革，作为改革进入“深水区”阶段的首要命题，已近在咫尺。可以预见的是，在艰巨而复杂的改革面前，决策者的推进勇气和细致而科学的制度设计、制度安排，将引领着今日之中国重新寻找自己的制度文明的坐标。（编辑：林湄）