一、 国有土地管理日益受到国际重视

　　近年来，国有土地管理日益受到成熟市场经济国家的重视。一方面，国有土地是公民共同所有的财产，在管理方面容易疏忽；另一方面，国有土地正在国民经济中担负着愈来愈多的社会、政治、经济和生态功能。

　　第一，国有土地是国有资产，具有财政收益源的功能。经常维持和管理适量的可利用的国有土地，是很多国家中央政府增加财政收人、稳定经济的重要途径。日本1990 年因泡沫经济面临财政困窘时，其解决途径之一就是积极出售国有土地以化解财政危机。

　　第二，国有土地是公用保留地，具有储备资源的功能。相当一部分国有土地具有公共储备土地资源的功能，政府通过调整储备土地资源的数量和区位，调控土地开发的进程与速度，稳定土地市场，稳定宏观经济。韩国政府认为，为了获取当前财政收人，而随意出售国有土地、肆意开发和利用土地的行为是非常不可取的，已经深受其害。现在，韩国国有土地管理的重要功能之一已经转为通过国有土地的取得、出售、租赁、交换、转让、信托来引导土地市场中私人土地的利用，优化全国土地资源配置。

　　第三，国有土地是重要环境资源，具有调节生态容量的功能。在绝大多数国家，河流、山川、森林、海洋等重要的环境敏感地都是国有土地，这些土地资源的可持续利用直接关系着整个社会生态环境的状况。有国外专家提出，出于保护环境需要，扩大国有土地买入也不失为一个上策。

　　第四，国有土地是公共财产，具有国民或者居民共有财产的性质。尽管国有土地的所有权在政府，但国有土地更多是被看作国民或者居民共同拥有、共同利用的财产，具有公共财产的性质，如果管理和监督不力，更容易受到侵占与破坏。

　　二、世界主要国家的国有土地概况

　　（一）特点

　　1 ．国有土地在不同国家都有不同比例的存在

　　无论是发达的市场经济国家，还是发展中国家，亦或转轨国家，几乎每个国家都有一定数量的国有（公有）土地。国有（公有）土地占国土总面积的比例大小与本国国情有关，与经济体制关系不大（图1 ）。

　　2．一些发达市场经济国家的国有土地数量有扩大的趋势

　　一些成熟市场经济国家的中央政府发现，拥有一定数量的国有土地可以有效调控土地市场，维护公共福利。为此新加坡、荷兰、瑞典等国已经通过各种手段逐渐增加了国有土地的数量。韩国也改革了出售国有土地的政策，转向国有土地扩大之路。

　　从1966年开始，为了公共利益，新加坡政府开始严格执行土地征收法，公共土地比例从1960年的44％增加到目前的80％以上，这一政策帮助政府降低了住宅提供成本，也增强了国家对都市开发的控制权。

　　瑞典自1904 年开始推行土地公共所有的政策，规定土地一旦被收购便永久成为公共所有土地，再不能出让给私人所有。1964 年斯德哥尔摩市已将70 ％的土地变为公有土地。

　　当然，也有相反的案例，如英国、美国。英国自1979 年撒切尔夫人执政后，大力推行住房私有化，住房所在的土地相应由公有变为私有，公有土地比例随之呈下降趋势。

　　3 ．国有土地的主体是环境敏感地

　　包括美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚等在内的绝大部分国家，国有土地的主体都是林地、道路、河川、沼泽、港湾、自然保护区、国家公园等环境敏感地。从土地自然条件看，虽然经济利用价值较低，但具有非常重要的军事、政治、生态功能，这些资源如果由国家管理或许能更好维护社会共同利益。相反，许多成熟市场经济国家贯彻政府不应与民争利的原则，具有较高经济价值的城市土地多由私人占有，由市场决定土地资源配置，以实现其高效利用。

　　在加拿大，联邦公有土地占全国土地的40 % ，约4 亿公顷，其中97 ％是北纬60 度以北包括北极圈内的土地，气候恶劣，人烟稀少；3％土地零散分布在各省，主要是国家公园、野生动物保护区、军事用地和印第安保留地；联邦公有土地一般都是港口、机场和联邦办公机构及其他重要设施用地。

　　美国的联邦政府土地也主要分布在人烟稀少的西部，大部分为国家公园、森林、草原等类型。澳大利亚的情况与之类似，图2 为澳大利亚各类国有土地所占比例，空地和自然保护区占了国有土地总面积的80 ％以上。

　　（二）分类

　　根据土地所有权的行政归属，可将公有土地划分为中央政府所有、省（州）级政府所有和地方政府所有，不同国家这三类公有土地所占比例有所不同。表1 为世界部分国家公有土地的类型。

　　根据国有土地的用途，参考日本的分类方式，可将其分为行政财产及普通财产两类。

　　行政性国有土地具有行政目的，原则上不得租赁、交换、出售，不适用于私法。包括： ① 供国家事务、事业或职员居住的土地，如办公场所及其地基、监狱、军事用地、国立医院、国立图书馆、国立博物馆、国家公务员宿舍等； ② 直接提供公共（一般公众）使用的财产，如国道、国营公园、河川、湖泊、海岸、港湾等； ③ 有些国家还包括供皇室使用的财产，如皇室建筑物及地基、御所、陵墓等。

　　普通国有土地为国家财政收人来源之一，可以租赁、出售、信托，是除行政性国有土地之外的其他土地，适用于私法。国有企业用地也属于此类。

　　三、世界主要国家的国有土地管理体制

　　成熟市场经济国家的国有土地管理主要有三个特点：一是90 ％以上的国家都会在中央设立专门负责国有土地管理的机构；二是横向管理普遍采取1 + N 模式，不仅有一个主导的国有土地管理机构，还有多个相关的法定管理机构；三是纵向管理体制多为垂直模式。

　　（一） 中央设有主导管理机构

　　从所调查的情况看，90 ％以上的成熟市场经济国家都会在中央设立专门负责国有土地管理的机构（表2 ）。这一机构以财政部门和土地管理部门为主，也有单独设立国有土地管理机构的情况，还有委托国有土地所在州的州级土地管理部门进行管理的案例，如澳大利亚。

　　（二）横向管理普遍采取1 + N 模式

　　对于行政性国有土地，既有由所使用机构自行管理的情况，也有由国家统一管理的情况。这一类国有土地管理比较单纯，不是我们研究的重点。

　　对于普通国有土地，类型不同，管理主体也不同。在很多市场经济国家，通常采取1 + N 的管理模式，即不仅有一个主导的国有土地管理机构，还有多个相关的法定管理机构。其优点在于可以更好地对国有土地进行资产、资源、产业和生态管理，实现国有土地资源的综合立体利用与管理，充分发挥国有土地的综合效益。但这一模式也存在不利于协调、难以综合规划等问题。以美国为例，美国内政部是最主要的国有土地管理机构，此外负责国有土地管理的还有美国农业部、国防部城市规划委员会、田纳西流域管理局等。

　　新加坡土地管理局作为全国最大的公有土地管理者和持有者，负责监督其他国有土地管理与执法部门的活动，如新加坡市区重建局（URA ）、房屋开发理事会( HDB ）、裕廊集团（JTC Cooration ) ，以保证土地出让的招投标程序公开透明。

　　财务省是日本最主要的国有土地管理机构，但根据日本法律规定，农林水产省、国土交通省和法务省也具有相应国有土地管理职能（见表3 ）。

　　（三） 纵向管理多为垂直模式

　　基于土地所有权的不同，当前地政纵向管理体制主要有两种类型：一种是国有与非国有土地采取同一管理体制，如新加坡；另一种是国有与非国有土地分别采取两套各不相同的管理体制。由于国有土地和私有土地的国家管理目标和产权管理重点皆存在较大差异，所以很多发达国家是分别进行管理，如美国、瑞典、法国、加拿大、澳大利亚等。

　　国有土地的纵向管理体制主要有两种模式：一是垂直管理，二是分级代理。从目前调查的情况来看，以前者居多，如美国、法国。在分级代理模式中，澳大利亚是联邦政府委托州级土地部门代理；日本和韩国实行的是二级委托，即负责管理国有土地的中央部门委任地方政府进行管理。日本规定“国家亦得依法令规定，将国有财产有关事务的一部分，委托由都道府县或市盯村处理之”。韩国国有土地的委托代理管理模式见表4 。

　　国有土地的垂直管理形式多以设立派出机构或分支机构为主。美国联邦土地管理局在全国各地共设立有13 个区域性办公室、58 个地区性办公室和143 个资源区办公室。

　　国有土地实行垂直管理的原因主要有二：首先，是其经济根源，国有土地是国家收人的重要来源。以法国为例，该国的地产管理实行垂直领导，除中央在国家预算部税务总局设地产管理局外，直属国家预算部的各省财税局均设地产管理处，负责国有地产管理、地籍和土地登记工作。地产税收是法国税收的重要组成部分，据统计1994 年法国地产税收达2300 亿法郎，占国家总税收的1/7，占地方税收的80％一90%，这也是地产管理隶属国家预算部的主要原因。

　　其次，分级代理存在监管难的问题。在监管相对软弱的情况下，分级代理为寻租腐败提供了制度条件，在这种制度结构下，由于中央政府手中没有直接掌握土地资源，因而无法有效地调控土地市场。如果中央政府与地方政府之间没有达成一种土地收益分配的契约机制，国家土地所有人的权利将无法得到有效保障。实行垂直管理可以有效地解决这一问题。

　　四、世界主要国家的国有土地管理经验

　　成熟市场经济国家管理国有土地的经验主要有5 条：制定专门的国有土地管理法律；制定国有土地管理的长期战略与短期计划；选择合理的国有土地经营管理方式；确定适当的国有土地资产收益方式；合理厘定国有土地管理职能与业务。

　　（一）制定专门的国有土地管理法律

　　为了规范国有土地管理，明确国有土地的取得、使用、保有、保护和处分的具体规定与程序，很多成熟市场经济国家都制定有相关的法律。日本规范国有土地的主要法律为《国有财产法》（1948 年制定，2006 年4 月28 日最近一次修正）。美国制定的《联邦土地政策和管理法》（1976年）是国有土地管理的基本准则。韩国为了有效地管理国有土地，1950 年首次制定了国有财产法，1976 年根据社会经济发展的情况，全面修订了国有财产法，要求利用国有土地引导私人土地开发，稳定土地市场，及时灵活地提供国民生活所需的公共用地。新加坡政府在长期的发展过程中形成了一套完整的土地管理体系和约束程序，以保障公有土地出让合法合理。

　　此外，在专业法津方面，道路法、河流法、森林法、水资源法、海洋法、矿产法、能源法等都是与国有土地管理相关的法律，在制定与执行的过程中要确保互相之间不能冲突。在综合法方面，财政法、会计法等也都与国有土地管理密切相关，需要加以注意。

　　（二）制定国有土地管理的长期战略与短期计划

　　1993 年《美国政府运行及执行成效法案》颁布以后，美国土地管理局制订了第一个“国有土地五年战略规划”。《2000 ~2005 年国有土地战略规划 》 是国家土地管理局向国会提交的第二个国有土地五年规划，该规划描述了在当前预算水平下，在未来5 个财政年度内，国家土地管理局预期要取得的成果。

　　韩国从1977 年开始引入并实施国有财产管理计划，定下了尽可能限制出售国有财产、侧重保存的政策基调。国有土地管理计划在一个会计年度来说，是管理和处理国有土地的预定准则。

　　（三）选择合理的国有土地经营管理方式

　　国有土地经营管理方式主要有两种，一是直接管理，土地所有权与经营权合一；二是委托管理，土地所有权与经营权相分离。在委托管理中，又有土地信托与土地证券等具体形式。土地信托属新的经营管理方式，是受托人接受土地产权人或上一级产权代理人的委托，代为进行国有土地的经营管理，近些年来被广泛应用在公有土地管理当中。

　　加拿大和美国实行的都是国有土地所有权、处置权和管理权基本一致的管理体制。联邦政府负责管理联邦公有土地，省政府负责管理省公有土地。日本规定：“被委托管理的行政财产，其管理机关对于该行政财产的原有管理权限，并非全部丧失，对于受托者的管理仍具有监督权限与责任。”

　　韩国规定：“国有土地由所管辖的各管理厅的土地管理官和分任管理官直接管理。如果管理上必要，可以委托其他管理厅或者地方政府负责人进行管理，也可以委托国家机关以外的部门进行管理。委托管理的期限最长为五年，在其范围内可以更新”。在澳大利亚，国有土地的经营是由公有土地公司进行的。从2005 年这一政策的评价结果看，社会和政府对此经营管理方式普遍认可。

　　无论选择何种国有土地经营管理方式，其基本原则有二：一是保证国有土地资产收益的最大化；二是不损害社会利益。

　　需要特别指出的，以拍卖、招标等竞争性方式出让国有土地是国际惯例，也是最基本的要求。

　　（四） 合理厘定国有土地管理职能与业务

　　从管理业务看，国有土地的管理包括土地利用规划、土地调查、土地登记、土地评估等。从资产处置方式看，包括土地征收、国有土地租赁、出售、信托、开发，以及收取租税费等。为了确保国有土地出让不损害国家利益并保证被出让的公有土地能获取最佳利润，新加坡市区重建局作为国家开发部（MND ）下辖的独立法定机构，虽是国有土地出售的主要代理人，但要接受国家土地管理局的监督。

　　（五）确定适当的国有土地资产收益方式

　　国有土地的资产收益方式随国有土地类型、国有土地经营管理方式的不同而有所不同，主要有土地税、土地费、招标拍卖价款、土地租金等类型。

　　很多国家规定，国有土地收益由中央政府所有，地方政府所有的公共土地收益归地方政府所有，在委托代理经营方式中，委托代理双方根据事先签定的协议与合同确定收益分成比例。

　　在韩国，财政经济部从1977 年6 月开始把普通国有土地的管理和处理事务移交给地方政府的负责人进行管理。因此，当地方政府接受委托对普通国有土地进行管理和处理时，国有财产的贷付金、出售金、信托收入、赔偿金等的一部分归地方政府。

　　四、认识与讨论

　　( l ）成熟市场经济国家的土地并非全部是私有，国有土地的比例亦占相当比重，而且很多国家出于调控土地市场、增加国家财政收人和维护社会公共福利的目的，对国有土地的管理更为重视，甚至在一些国家出现了国有土地面积扩大的情况。这一方面说明我国需要高度重视国有土地制度建设，另一方面也说明其他发达市场经济国家的土地资源管理制度对我们是有借鉴意义的。

　　( 2 ）由于国有土地和私有土地的国家管理目标和产权管理重点存在较大差异，所以很多发达国家采取的是两者分别进行管理的体制类型。我国的国有土地管理和集体土地管理与之情况相似，也应该分清管理重点，合理厘定各级政府在两种土地产权管理中的职能定位。

　　( 3 ）我国《土地管理法》规定，“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。又规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，但无论《宪法》还是《物权法》都没有规定国有土地的代理人是地方政府。而现实情况是，涉及到具体实践问题时，必须要为国有土地寻找一个具体的代理人或代理机构，否则就无法行使国有土地的处分收益等职能。在国有土地代理委托制度缺失的情况下，在法律规定不明的情况下，地方政府 ― 国务院在地方的代理人，被错误地理解为同时也是国有土地的代理人，尤为严重的是，这一观点广泛流行。事实上，虽然地方政府代表国家行使地方权力，但相关法律并没有将国有土地所有者代理人的身份赋予地方政府。

　　举例来说，《房地产管理法》规定“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行”，这一规定是没有任何上位法规定的，而且这一规定事实上默认了地方政府是国有土地的代理人，因为，只有土地所有者或土地所有者代理人才有资格出让土地。

　　有鉴于此，我们强烈建议，尽快开展相关研究，明确国有土地代理人制度，收回由地方政府长期侵占的国有土地代理人权力地方政府对国有土地的权力应该被限定为行政管理权。

　　（来源：《国土资源报》）