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突破行政管理体制障碍是关键
2009-07-07 12:20:38 来源: 南方日报网络版  暂无网友评论
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陈来卿

  规划同筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、环境同治的思路及目标是明确的,但企业合作、产业协调、市场同体等还未达到相应效果。如何突破行政管理体制障碍,是珠三角区域经济一体化要取得进展的一大关键。  

  随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的实施以及广东省政府办公厅颁布《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》,珠三角的广佛、广佛肇、珠江中、深莞惠的合作框架协议陆续出台,规划同筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、环境同治的珠三角经济一体化发展目标和思路是明确的,但如何突破行政管理体制障碍,是珠三角区域经济一体化要取得进展的一大关键。

  企业合作、产业协调、市场同体等还未达到相应效果

  地区经济发展主要来源于政策资源(包括上级政策倾斜、行政管理强度、行政管理方式等)和市场资源(要素丰裕度、市场容量与自由化程度等)两类。虽然在《规划纲要》的指导下,政策资源释放和市场资源松绑,珠三角区域经济一体化建设表现得如火如荼,但作为区域一体化主体之一的企业合作、产业协调、市场同体等还未达到相应效果。主要原因在于以下方面:

  一是政策资源的内敛性导致产生行政壁垒。政策资源的内敛性是说在一个行政区内,以行政力量为中心的政策资源对内的加强与对外的排斥特性。由于地方政府往往偏好局部利益,使政策资源呈现内敛性,不同行政区划间为争夺优势政策资源而相互抵制,在没有相应“秩序”规范情况下,势必出现不合作的“诸侯经济”现象。

  二是市场资源遭遇非平衡经济增长的冲击。市场力量不足以消除经济发展的空间不平衡,短期内甚至会强化这种不平衡。一体化过程中若完全放任自由化的市场,会导致净优势资源单方面流动,GDP的变化会牵动各行政区首脑的神经,发达地区政府怕受拖累,欠发达地区政府怕吃亏,因而各行政区会用政策资源包围市场资源,行政力抵制市场力,导致增加法律、政策协调等方面的成本。如果没有相应的机制来改善这种不平衡,势必会影响一体化进程。

  三是“合作协调人”的缺位和失效。珠三角地区面临招商引资、基础设施建设、环保投入等涉及到双方利益分配与成本分摊的棘手问题,由于缺乏强有力的一体化领导机构来确保实施,很多问题就会搁浅或遗留。

  由此可见,珠三角区域经济一体化发展要取得突破性进展,当务之急是要进一步推动政府行政管理体制的改革与创新,构建合理的地区间利益分配、约束和激励机制,优化行政机构运作方式。

  科学规划行政区域布局

  科学规划区域布局,逐步形成层次合理、幅度适当、结构优化、功能完善的城镇体系。中心城市对周边地区的经济带动作用是推动区域经济一体化的关键。作为珠三角核心城市的广州,应抓住《规划纲要》赋予其国家中心城市定位的历史契机,担负起重任,发挥其集聚与辐射功能,引领珠三角区域经济走向一体化。

  减少行政区划管理层次,适当增加管理幅度,消除行政壁垒。在不能完全破除历史形成的行政区划前提下,通过部门的融合是实现区域经济一体化的现实之举,是短期内消除局部矛盾的重要抓手。

  依法保障区域协调发展

  一体化经济区域在面临共同的发展问题时,由于无法可依,往往表现为同级政府难以干预,上级政府缺少合理干预的手段,一旦干预又成了独角戏,地方上等、靠、要的思想滋生。可以通过构建法律基础,并由超越行政区划的区域协调管理机构来制定整体性的合作发展规划,协调解决成员之间的利益矛盾冲突。国际上依法保障区域协调发展的例子很多,欧盟的成长就是一个典范。

  增强财税体制的灵活性和统筹性

  区域经济中各行政区难以合作,很大程度上是由于利益分配问题,而引导市场经济行为的财税分配政策,对市场、企业和地方政府都有着关键的利益导向作用。上级政府要统筹经济区财税分配制度,完善地方税收体系,增强政府对地方经济的调控能力;规范转移支付制度,实施转移支付法律化、弹性化、透明化,同时要解决地区之间的发展均衡问题,逐步使单一的自上而下的纵向转移支付,向纵向为主横向为辅的转移支付发展;适当下放和监管税收优惠权限,更好地运用税收优惠政策,促进区域经济协调发展。

  建立平等协作的学习型横向府际关系

  伴随区域经济一体化的发展,横向府际关系更多地体现为交流与合作的关系,要形成平等互动、优势互补、相互促进、共同发展的新型政府关系格局,加强同级政府间的制度学习与创新,敏锐地认知自身所蕴含的潜在发展力量,合理制定制度创新的规划并加以执行。同时要通过研究历史上和国外的成功范例,提高政府对制度创新的把握。

  (作者系广州市社会科学院区域经济研究所副研究员)

  (编辑:林湄)

作者:陈来卿
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