伴随城市化的发展，近年来宠物犬的数量和宠物犬行业的需求快速增长，养犬日益成为城市居民生活的重要组成部分。城市养犬对人类健康、公共安全和社会环境具有深刻的影响。“大量的宠物犬也给城市的发展，特别是一些大城市的健康发展带来了巨大的压力，不仅造成了环境卫生、疾病预防和城市面貌方面的治理难题，还造成了老百姓与政府执法部门之间的矛盾。”犬患问题业已成为政府社会性规制的重要对象和范畴。历届全国两会和地方人大会议就经常有聚焦养犬乱象及其规制的相关提案。本文拟对当前城市养犬政府规制的效果加以系统评估，为进一步推进和完善我国城市养犬政府规制的法规和政策提供实证参考。
（一）养犬规制的相关文献梳理
从国外文献来看，有关养犬规制的研究主要聚焦于以下三个方面。其一，从政策规范的角度探讨养犬管理的意义及其实施路径。澳大利亚学者研究发现，新南威尔士州在管理宠物和主人方面的政策正在逐渐实现从控制狗向控制狗主人转变。其指出，在所有澳大利亚州和领土上都要有规范人和动物关系的法律。美国学者提出，在充分了解狗在公园里的活动及其后果，以及公园、相关利益者的收益和成本的基础上，应对公园等开放区域的流浪犬进行集中管理和指导。其认为，规范养狗者的行为有可能改变社会管理狗的方式。还有部分学者建议，一旦养犬行为被证明对自然或他人具有实质性的影响或伤害，并且相应的管理目标已经确定，社会可以致力于改善公共休憩用地内的犬只管理。其二，从服务培训的角度探讨养犬管理及其路径。土耳其学者在研究警犬培训管理的价值基础上，建议确定训犬师的培训和认证标准，以便他们能更好地提供养犬培训服务。其三，从监管效果的角度探讨养犬管理的影响因素。哈佛学者通过对狂犬病传染监管执行阻碍因素的考察，得出美国现行的合作监管机制使得疾病防控中心高度依赖其合作伙伴，这很大程度上降低了监管效果。从国内文献来看，关于养犬规制的研究主要集中于以下五个方面。一是养犬法律规制。认为我国城市养犬管理的相关法律法规、执法理念比较滞后，急需调整养犬管理的法律和政策。尤其对现阶段养犬管理法规修订工作中引发争议的问题，如养犬主管部门、强制免疫、养犬管理费、犬只电子身份标识等，要从立法的角度做出合法、合理的安排。 二是社区养犬规制。主张以小区或社区为基本单位，建立养犬者之间的自治组织，并延伸至公共空间、公共设施、公共秩序等领域，建构良性养犬的协商治理机制。三是文明养犬治理路径。指出在城市不文明养犬问题治理过程中，主要面临法律缺位、政府失位、社会组织及公民参与度不高等困境，并提出解决该类问题的多中心治理路径选择。四是大数据养犬管理。指出通过开发犬只管理APP，实现手机办证年审，植入电子芯片，并配发免费电子犬牌，实现犬只定向跟踪，可以大幅提高丢失犬的寻回概率。并将其与诚信系统对接，实现养犬市民的自我管理。五是养犬环境及其安全规制。指出犬类排泄的粪尿内含大量的病源微生物、寄生虫、各种虫卵等，其对人类生活环境和活动空间以及身心健康构成重大威胁。还有研究指出，犬是可以感染新冠病毒的，但是犬冠状病毒和人冠状病毒是不同的，如果犬接触过已经感染病毒的人，也需要将犬进行隔离。
（二）城市养犬政府规制的评估框架建构
能否建立科学可行的评估框架对于判断城市养犬政府规制效果具有决定性作用。综上文献所述，有关城市养犬政府规制的对象或范畴主要应包括以下六个方面，详见表1。
一是养犬资格规制。主要包括两个指标：养犬资格审核，即设立养犬人获得养犬资格的前提条件；养犬登记程序，即养犬人决定饲养犬只后所必须经历的资格审查程序和登记程序。二是犬主行为规制。即对养犬人行为的规制，规制内容一般是犬只伤人、影响公共卫生、犬吠扰民、领养弃养等行为，犬主需要对这些行为负直接责任。三是执法行为规制。即对养犬管理执法主体行为的规制和约束，涉及对不同部门职责划分、渎职失职等问题的规制，主要是为了保证养犬规制的公平性，提高规制工作效率。四是养犬费用规制。即通过设置费用门槛减少养犬人群，惩治不文明养犬行为，降低规制困难性。包括两个指标：对不同养犬人群针对性收取养犬管理服务费，确保具有特定需求养犬行为受到保护；对违反条例规定的养犬人进行相应经济处罚，对未遵守条例规定的不文明养犬行为给予惩戒，降低不文明养犬行为发生率。五是养犬场所规制。旨在有效维护公共安全，降低公共场所恶犬伤人事件发生率，提高公众对文明安全养犬的接受度，鼓励公众对养犬的监督等，包括养犬区域和遛犬区域两个指标。六是养犬信用规制。即通过建立信用体系提高养犬人行为自觉性，并为养犬规制主体提供稳定的信息来源。包括两个指标：养犬人信用公开平台建设，建立养犬人群行为监督反馈体系，通过鼓励公众参与，提高监管回应性和针对性，增强对养犬人的限制；犬只信息体系建设，对犬只信息进行收集记录，做到公开可查及信息透明，随时动态公布犬只的信息等级、检疫免疫、存活状态等信息。
二、数据来源与研究方法
（一）数据来源
本文主要以近年来15个城市的养犬规制政策文本为研究载体。城市选取的依据主要包括城市综合实力、城市经济发展程度、城市地域分布三个方面，以期使本文的实证分析具有广泛的代表性。具体包括北上广深4个典型一线城市，天津、西安、长沙、成都、苏州、杭州、昆明等7个在不同区域、较为发达的新一线城市，以及兰州、济南、哈尔滨、合肥等4个经济发展程度一般的省会城市。15个城市经济发展程度各有不同，地域分布广泛均匀，城市定位各具特色，将其养犬规制政策文本作为研究样本，得出的结论必定具有一定的普适性和解释力。
（二）研究方法
本文主要运用内容分析法对15个城市养犬规制政策文本进行分析，具体使用QSR NVivo12 质性分析软件进行文本编码。通过文本编码分析，区分各城市养犬规制的侧重点，把握规制的方向、模式及其发展趋势，从政策表象剖析政府规制实质，进而构建城市养犬政府规制的可适路径。具体而言，就是将城市养犬政府规制的6个评估维度定义为树节点，每个树节点下设1至2个子节点，然后把15个政策文本导入NVivo软件中，对每一个文本进行逐字、逐词、逐句阅读，将反映子节点的字、词、句（即参考点）归入相应的节点，并计算每个子节点的覆盖率（即政策文本中已编码的文字占整个文本的比率）。由于各个城市的政策文本的体量不同，以“参考点”和“覆盖率”作为统计标准，不可避免会导致统计结果出现某些偏差和漏洞。本文采取标准化处理方法对这一偏差进行弥补，即首先统计所有样本城市政策的全文字数，然后选取北京作为权重基准，计算其他城市的标准化系数，详见表2。最后将标准化系数除以NVivo软件文本编码初始数据，据此获得更加合理的论文分析数据。
三、数据的描述与效果分析
通过对15个城市养犬政府规制政策的文本编码（见表3），可以清晰发现目前我国城市养犬政府规制的现状及存在的问题。
（一）养犬资格规制效果
养犬资格审核子节点在15个政策文本中均有体现，参考点总数量为25，样本城市节点覆盖率基本在0.5%—2.0%区间。各城市养犬资格审核大多聚焦在两个方面，即有民事行为能力且有单独固定的住所。北京、杭州、深圳等节点覆盖率相对较高的城市，主要在于另行规定，即必须有居委会或者村委会出具的养犬义务保证书才可以申请养犬。养犬登记程序总参考点数目为36，节点覆盖率最小的城市为兰州市（0.30%）。节点覆盖率最优指标结果为合肥市（2.50%），养犬资格审核主要由于合肥市对养犬证件要求严格，《犬类准养证》《犬类免疫证》的批准条件审查严密周全；以及对农村养犬进行从严控制，农村居民提出养犬申请需要报送乡级行政机关。杭州市养犬登记程序节点覆盖率为2.49%，仅次于合肥市，主要由于杭州市不仅对本地居民养犬登记做出合理科学的规定，同时在条例中充分考虑到境外人员和境外人员携带犬只进入本市的情况。长沙市养犬登记程序节点覆盖率在样本城市中处于较低水平，仅为0.41%，主要由于长沙市犬只登记不普及，仅仅规定犬只强制免疫，未做城乡、地区梯度管理，这使得长沙市规制政策的权威性与有效性较低，养犬治理工作成效不大。兰州市养犬登记程序节点覆盖率编码分析结果也较低，但需要说明的是，兰州市治犬工作实际收效与编码分析结果存在一定差异，这是由于兰州市于2019年5月全面启动养犬登记工作，法律未及时配合现实修订。从编码数据可看出，针对养犬登记程序参考点选取的政策文本规制内容差异较大，区别主要体现在年检免疫这一选项，即是否规定养犬登记前必须进行免疫，是否推动建立完善的养犬登记、免疫、年检一体化系统等两个规制细节。总结编码结果可以发现，当前养犬资格规制中主要存在两个共性问题：养犬资格规定中是否应该征得所在区域管委会同意在不同城市规定不一；养犬规制工作中养犬登记管制不够全面。
（二）犬主行为规制效果
犬主行为规制的参考点不仅数量多，总参考点有124个，而且各城市分布差异较大。天津、合肥和成都三个城市参考点数量和覆盖率的数据较为乐观均衡，节点覆盖率均在5%左右。深圳市通过有目的地打造专属模式，养犬规制的做法十分具有前瞻性。该规制模式主要包括设置不文明养犬行为曝光台、组织犬只义诊活动，普及狂犬病知识、建立物业管理与行政执法的衔接机制等动作，帮助树立养犬人的自律意识和文明意识，规范有序地开展养犬规制工作。由于复杂的现实因素，北京市情况恰恰相反，尽管直观数据较为乐观，政策文本制定详细，却未收到相应的效果，治犬工作效率较为低下，与政策文本分析结果相悖，暴露出北京市政策落实方面存在问题。通过对本维度编码结果的分析可以发现以下两点。一是各城市较注重对犬只伤人事件的处理以及对狂犬病发病可能性的预防。二是政策文本基本从犬只伤人、影响公共卫生、犬吠扰民、领养弃养等四大方面做出相应规定，节点数量差异主要存在于政策细节方面。三是针对不文明养犬行为的违规后果规定详细程度不一。从犬主行为规制的整体编码结果来看，该规制节点覆盖率在所有节点覆盖率中居于最高水平，由此可以判断，现今政府均将政策制定的重点放在了规制犬主行为方面，但政策也因此囿于执行困境，这就需要动员多方力量，缩小政策制定与政策执行的落差。
（三）执法行为规制效果
执法行为规制的总参考点数量为117。深圳市和杭州市的参考点数量和覆盖率均位于前列，平均参考点数目为9，平均节点覆盖率接近10% ；北京市和昆明市的节点覆盖率和参考点数量分布也较为均衡。深圳市执法规范节点数据突出的原因主要在于，深圳市城管、综合执法局、市住建局三部门分工明确，联合推进分阶段养犬管理试点工作，进度合理，安排有序，管理精细化，并致力打造养犬管理的“深圳模式”。昆明市执法规范的可取之处在于，采取宣传引导与惩罚教育相结合的养犬规制方式，配合反复宣教、入户文明劝导工作，实现高效执法，提高执法认可度。上海市执法行为规制的参考点和覆盖率小的原因主要在于，上海市养犬规模庞大，部门分工不够明确，执法任务重，执法人员专业化不足。在修订管理条例后，上海市更加注重条例的“限制性”，但在实际执法过程中还未很好地贯彻。天津市指标排名靠后的原因主要在于，天津市为更好地进行养犬管理工作，未直接修订原有《天津市养犬管理条例》，而是出台了配套《天津市文明行为促进条例》作为条例补充，为政策执行提供更多执法依据，反向导致选取的政策文件编码分析结果不太理想。综合分析执法行为规制的编码结果可以得出以下发现。一是政策文本较注重职责划分，养犬规制的部门多且繁杂，大都有6个部门甚至更多。无专门养犬规制管理部门，造成执法政出多门，相互推诿。二是执法人员专业性不强，未经过专业培训，执法过程中容易引起矛盾与冲突。三是政策对执法人员的约束力不强，只有少数城市详细规定了执法人员的责任与义务。
（四）养犬费用规制效果
管理服务费用节点政策文本数量为13，参考点数量为27。深圳市和苏州市未在养犬政策文本中对养犬管理服务费用收取做出明确规定。合肥、天津、哈尔滨、昆明、成都5个城市对管理服务费用规定更具科学性。如合肥市规定，养犬管理所需费用由市财政统一拨付，收到的罚款、养犬服务费将用于公益事业，是否专款专用，由市财政规划决定。哈尔滨市规定停止收取养犬管理服务费，意图通过此举鼓励养犬人为所养犬只办理登记，从而促进政府全面掌握城市犬只情况。其他大多数城市对于收取的养犬管理服务费用去处缺乏规定，也未建立费用使用情况公布机制。处罚费用节点政策文本数量为15，参考点数量为150。各城市节点覆盖率没有出现太大差异，对违规养犬行为的处罚，罚款占据较大比重。这表明我国目前对于违规养犬的处罚方式比较单一。依靠单一的罚款方式，或者重罚款轻预防规制机制，规制效果并不会很理想。从养犬费用规制的编码结果总体来看，大多数样本城市明确规定了对不同区域收取养犬服务费的阶梯式标准及针对不同人群设立不同养犬服务费标准两种情况。前者是为了控制犬只数目保持在合理水平以及更好地进行养犬管理服务的转变与创新；后者是为了维护社会公平，针对残疾人群等特殊困难人群以及为犬只做绝育的人群（部分城市）实行养犬管理服务费优惠政策。
（五）养犬场所规制效果
养犬区域规制节点政策文本数量为15，总参考点数量为41，长沙、济南、广州、兰州4个城市参考点数量较高；杭州、济南、北京和昆明4个城市节点覆盖率较高。哈尔滨市对本市区域统一实行相同的标准，没有划分重点管理区、一般管理区和禁养区等区域，全面建立犬只疫情监测网络。杭州市对开办犬类诊疗所和犬类养殖有场所限制，规定犬类诊疗所必须远离公共场所和居民聚居区，充分保障非养犬人的利益和安全。北京市养犬条例中有对军用犬等出于特殊需求饲养的犬只的限制，其他城市也有类似规定，但杭州、济南等少数城市并未对此做规定。分析养犬场所规制节点可以发现，禁养区、严格管理区与一般管理区的划分标准因地制宜；不少城市缺乏对商业养殖或者犬只诊疗所的规制。遛犬区域规制节点政策文本数量为15，总参考点数量为27。各城市节点分布及数量差异较小。从编码结果可以发现，遛犬区域规定较为粗略，缺乏地方独特性；部分城市（如成都、上海、哈尔滨等城市）未对商业养殖场所、犬只商业表演类场所等地犬只做出禁止遛犬规定。部分城市虽然注意到政策规定粗略的问题，并进行了政策改进，但由于指标不突出，没有录入正式的政策文件中。如昆明市在居民区试点设置专门遛狗区，将犬只聚集在一起，避免对其他居民造成影响，有效调解养犬人士与无犬人士的冲突。苏州市鼓励行业协会、动物保护协会等依法设立犬只收留场所，在减轻政府负担的同时，也有利于更专业地安置犬只。从整体分析结果来看，养犬场所规制的节点更多覆盖在养犬区域规制部分，遛犬区域规制节点数量较少，节点覆盖率数值也一般，几乎所有现行政策文本对遛犬区域都做出了大致相同的规定，如“限制犬只进入人群密度高的公共场所”；细微的差异在于，个别城市依据城市特点设置独特的条款，如苏州市特别规定禁止携带犬只进入水体。总体而言，济南、北京、杭州三个城市的养犬场所规制较为细致合理，平均节点数量为4，节点覆盖率在6.5%左右，并且对养犬区域和遛犬区域都进行了全面的规定。
（六）养犬信用规制效果
养犬人信用公开平台建设节点有8个政策文本，总参考点数量为11，节点覆盖率普遍较低。从编码结果可以发现，对养犬人违规行为记录工作不到位，不利于进行重点管理；缺乏养犬人群行为监督反馈体系，未有效利用社会公众的监督力量，无形中增加治犬阻力。犬只信息体系建设节点有6个政策文本，总参考点数量为18，节点覆盖率在0.4%左右。编码结果分析发现，犬只信息电子化、透明化程度较低，犬只免疫检疫信息不可查；难以做到对辖区犬只信息的全面监控。整体而言，各城市养犬信用规制的指标都偏低，甚至有相当一部分城市的数值为空白。其实，目前我国许多城市已经在信用平台建设方面做出了成效，只不过由于政策更新较为缓慢，15个样本城市中一半以上的城市现行政策至少5年未更新，导致未及时根据现实发展对政策文本给予更新，所以指标比较低。但是通过指标可以反映出一个不可回避的现实问题，我国城市养犬管理信用规制缺失严重，不少城市信用规制尚处空白状态。缺失养犬信用规制，不仅不利于养犬管理的整体把握，也无法统一收集犬只免疫信息、年审记录等必要信息。像北京、上海、深圳这样先进发达城市都未将犬只信息体系建设写入政策文本，这显然不符合超大城市治理的需要。令人欣慰的是，西安市现在已经建立起城市养犬“黑名单”制度及养犬管理积分制度，从道德和制度两个层面规制养犬人行为，这是值得推崇和借鉴的做法。
综上分析，目前各地有关城市养犬的政府规制已取得阶段性的成绩，有的基本做到规制政策全覆盖；但就政策本身的质量和效果来看，仍存在一些亟待解决的问题。一是法律体系不健全。缺乏养犬规制全国统一立法，没有国家层面的养犬管理指导文件。现有国家出台可供参考的养犬法律和行政法规都比较分散，导致地方执法依据难以统一，地方养犬规制工作进展缓慢且差异大，各城市养犬规制出现的政策问题错综复杂，出色的工作经验难以及时加以总结和推广。二是信息化程度较低。在社会数字化程度日新月异的背景下，我国城市养犬规制工作显然未跟上时代发展步伐，养犬规制信息化程度较低，很多城市缺失养犬电子化档案平台。三是规制分工碎片化。对于政府养犬规制，大多数城市分工零碎化，基本都有不少于6个部门参与其中。由此，易出现部门间责任推诿与执法不力，难以确定规制效用最大的主要负责部门，养犬规制的专业性和执行度也难以保障。四是财政投入不足。伴随城市居民养犬数量逐年攀升，政府养犬规制任务越来越繁重，相关管理部门人力物力需求也因而增加。然而，国家并未划拨专项财政支持资金，而是地方政府自筹经费开展养犬规制工作。大多数城市向养犬人士收取养犬管理服务费等管理费用作为资金来源，这显然难以保障养犬规制工作实际支出需要，也必然导致养犬规制缺乏内在推动力。五是便利设施缺乏。突出表现为犬只活动便利设施不健全。在15个样本城市中几乎没有城市提供宠物拾便袋、一次性拴狗绳等便利设施。六是公众参与度低。畅通各种渠道，让养犬人士和无犬人士都能对养犬规制工作提供反馈意见，这有助于促进相关部门总结经验，不断完善养犬规制工作方法。从样本城市养犬政府规制政策文本来看，公众参与明显不足，甚至缺失。
鉴于此，为进一步推进和完善城市养犬的政府规制，提出六个方面的政策建议。第一，健全规制法律体系。通过总结地方养犬管理的相关做法，并借鉴发达国家有关治犬的立法经验，组织治安部门、防疫部门、环保专家以及权威人士共同研讨和起草，出台一部全国性的养犬管理条例，如有必要，还可制定相关的配套实施细则，从而指导和规范全国养犬规制工作。第二，建立养犬信息档案。通过建立犬只电子化档案系统，全面记录犬只基本信息、养犬人资格信息、养犬违规行为，为政府养犬规制工作提供充足的信息资源。第三，增强犬患协同治理。在养犬规制方面，政府各部门、各层级之间，政府与养犬相关行业协会、养犬人士及无犬人士等建立起多中心协同养犬管理体系，畅通信息沟通，优化管理方式，避免政出多门和各类管理漏洞。第四，加大治犬财政投入。主要的措施包括：深入研究养犬规制工作瓶颈问题，针对性输入专项治理资金；多方筹措养犬规制工作资金，逐步填补管理工作资金缺口；改革现行养犬费用规制模式，实现养犬规制收支两条线管理，专款专用，破除养犬规制工作中的物质资源掣肘；鼓励民间犬只救助机构参与养犬管理工作，减免非营利组织领养或者暂时收容犬只的管理服务费。第五，完善养犬便利设施。尽快改进养犬服务便利措施，在养犬规制工作中深入推进“放管服”改革，从便民利民角度出发，及时推出线上养犬办证申请系统，设立一站式养犬服务中心，让城市养犬规制更加人性化。第六，引导公众参与治犬。提高公众素质，倡导文明养犬行为，积极引导公众参与和配合城市养犬管理工作。引导公众参与养犬规制工作的关键一步是让公众的角色从旁观者转变为监督者，为养犬管理工作的改进贡献力量，让养犬群体和规制部门受到更广泛更严密的监督。
（彭向刚，对外经济贸易大学政府管理学院教授、博士生导师。）
（感谢对外经济贸易大学政府管理学院硕士生刘逍对本文的贡献）
以上文章原载于《学术研究》2021年第6期，文章不代表《学术研究》立场。
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