以互联网、大数据、云计算、人工智能为载体，以数据开放互联共享为特征的信息革命，正在悄然改变着国家治理的社会生态、技术基础和运作体系，引导国家治理逐步告别工业化时代的思维观念和治理方式，以全新的、更有效的网络化治理工具和作用方式，为国家治理现代化提供全新的实现路径。在“互联网+”时代，信息科技革新如何塑造国家治理的内外生态？对国家治理模式将带来何种影响？习近平总书记指出，“以互联网为代表的信息技术日新月异，引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，拓展了国家治理新领域，极大提高了人类认识世界、改造世界的能力。”我们从何种高度又以何种意义理解和实践“互联网+”时代国家治理的使命担当、技术基础和发展格局，关系到建构什么样的国家治理体系，关系到认识世界和改造世界的国家治理能力。“互联网+”作为技术话语，国家治理现代化作为政治话语，共同塑造了新时代国家治理的基本场景，担负了共同的历史使命，带来了国家社会格局的变革，将改变未来的国家治理框架，构成国家治理中国智慧与中国方案的基本内容。
互联网“不仅是一项技术工具和物理网络，互联网还是关键的社会政治因素”。类同于工业化浪潮，“互联网+”促使社会、政治与行政基本生态的改变，带来治理环境和治理技术的重大变化，对国家和社会的现代治理格局形成了极大的冲击。国家治理的理论和实践应重新思考网络化情形下的治理场景，相对于工业化时代，网络化时代的国家治理方式是否需要新的定义，治理理念是否需要探索更新，国家治理传统命题和作用机制是否仍然有效。新时代的国家治理是“互联网+”的技术革命与国家治理体系和治理能力现代化的双重叠加，“互联网+”从技术发展路径重塑了国家治理的基本场景，国家治理现代化从政治话语体系指引了国家治理的基本路向。
（一）双重的挑战：国家和社会治理格局的变革
“互联网+”时代的新技术革命和新时代的治理现代化目标给国家治理既带来了全新的挑战，也带来了变革的契机。从国家与社会的框架考察，在网络社会要实现国家与社会关系均衡治理，既要改善现实中的国家与社会关系，也应实现从网络管制到网络治理的转变。网络化主要是在三个方面引发了格局性的变革。一是网络化社会形成了一个新的空间。在网络化的助推下，社会的连接方式和结构体系发生了格局性的变化，人们借助数字化平台的虚拟空间在不同的领域联结为不同的共同体，如利益共同体、意见共同体、事件共同体和关系共同体。网络社会作为新事物，具有两面性，尚未成熟并充满不确定性，但舆论的力量前所未有的强大，社会交往方式自此改变，人与人的关系逐渐走向虚拟化。二是重塑了国家治理的内部结构。工业化时代的政治与行政二分原则、科层和形式化的制度不足以适应“互联网+”时代复杂而多变的公共意见网络、信息化的变革要求和现实的政治性议题。一个网络化的国家治理格局才有助于应对网络化的社会体系和公共事务。信息化浪潮必然要求国家治理体系运用数字化管理机制，以全新的技术体系、治理理念和组织制度基础提高网络化的国家治理能力，直接应对网络政治空间、公共性议题和网络舆情。三是冲击了既有的国家和社会关系的格局。在信息化阶段，国家和社会的力量对比、政治和社会的互动关系都发生了微妙的变化，网络化的行政、政治和社会紧密咬合在一起构成了交互格局，不再是过去“国家支配社会、政治支配行政、行政管理社会”的单向度流动的模式。网络化重新塑造了行政、政治和社会的功能过程和作用方式。
“互联网+”时代意味着国家治理的理论和实践的技术路径的新一轮转换，国家、社会和经济的开放性、多样性和复杂性程度越来越高，理应重新评估和定位国家治理方式的选择。而新时代的国家治理现代化是国家治理格局的政治指引，重塑了国家和社会的关系，体现在党的统一领导下政治、行政和社会的新型格局中，体现在坚持和加强党的政治建设、构建共建共治共享的社会治理格局、坚持和完善中国特色社会主义行政体制等诸多方面。在新时代和信息时代叠加背景下的国家治理体系和治理能力现代化必然对国家治理方式有新的要求，对国家治理的理念、形态、体系和手段有新的挑战。
（二）话语的叠加：新时代的技术话语和政治话语
新时代的国家治理体系和功能集中体现为三项特征，而网络化助推国家治理的现代化进程和目标实现。其一，通过发挥党的统一领导作用和国家的主导作用，保障和促进更大程度和范围的社会大协作，以人民为中心，凝结更大的社会共识，协同国家和社会各方力量，增强国家整体实力，解决好发展中的均衡性和充分性问题，满足人民对更美好生活的追求。网络化凭靠强大的技术平台有助于这一目标实现。其二，经过改革开放的持续推进，我国已进入全面深化改革和进一步扩大开放的新时代，对内需要完成对中国历史、文化的继承改造和实现中华民族伟大复兴，对外需要继续扩大开放格局的同时面临更大的竞争和挑战。信息化作为生产力新的发展方式和社会关系新的连接方式有望提速改革开放进程。其三，处于作为发展中国家的现代化进程之中，中国已成为世界工业制造的重要参与者，而新的信息技术革命时代来临，中国也在世界信息化革命中发挥重要作用。“互联网+”作为新的经济模式更有可能加速传统产业和现代工业的改造进程。新时代的国家治理面临如何改造传统产业的遗留问题、如何加快工业化进程和如何加速“互联网+”新兴产业的三重任务。新时代国家治理现代化和“互联网+”时代的信息技术革命正好是历史进程的重合和使命的叠加，网络化构成了新时代的技术话语，国家治理体系和治理能力现代化则构成了新时代的政治话语。“互联网+”是国家和社会发展重要的技术支撑，新时代的国家治理体系和治理能力现代化应该与信息技术的网络化革命全方位结合起来，并系统科学地理解和实践。
(三)共同的使命：新的生产力基础
“互联网+”带来了生产力的巨大进步和生产方式的重大调整，现代化的国家治理作为上层建筑必须适应技术革命带来的新变化。我国国家治理的一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。“互联网+”是中国特色社会主义制度和国家治理现代化的生产力基础之一，只有从这样的高度和意义出发我们才能把握好新时代社会主义建设和国家治理现代化的未来方向。
中华民族在农业时代创造了光辉的历史。在工业时代的三次技术革命中经历了从落后者到追赶者的过程，尽管我国的制造业已经在全球占有重要位置，但仍不可掉以轻心。当今时代已进入了第四次技术革命，正如习近平总书记所说，“信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇。”我们要“发挥信息化对经济社会发展的引领作用”。网络化革命是中华民族伟大复兴的技术支撑点、抓手和转折点之一。
“互联网+”代表了新的生产力方式，天然契合了社会主义的生产关系和生产形式，为促进社会大协作提供了新的契机。社会主义大生产除了基本生产资料公有制的基础，还有技术上的条件和要求，而“互联网+”正是代表了这样的生产力和科学技术水平。这包括以下契合点：第一，“互联网+”是信息技术革命，为实现社会主义经济优越性和社会大协作带来了更加充分的信息基础；第二，“互联网+”为经济的更高自由度和社会主义大生产提供了更有可能的技术条件，使得社会大生产更有效率和更开放，更符合人类的需求；第三，两者都促使人类的活动和生产力更加解放，促使资源流动更加便利和快捷，带来更高程度的社会大协作；第四，两者都反映了人们更深广的合作共享互助的需要，人的认知水平、知识掌握和道德水准将进一步提高，人类摆脱传统的束缚、信息的闭塞和社会的枷锁以获得更多的解放；第五，“互联网+”时代国家与社会的合作更为可能也更加必须。“互联网+”是社会主义发展的新的经济基础，社会主义发展和国家治理一定要把握生产力的新变化，引领新的生产力的发展水平，体现社会主义生产力的先进性和制度的优越性。
新时代中国国家治理的现代化肩负着全面深化改革开放，提高国家和民族的竞争力，实现人民更美好生活愿望的责任担当。“互联网+”与人类生产和生活息息相关，深刻地改变了人类的生产和生活，也改变了国家治理的基本形态。新时代和互联网+叠加的国家治理能力和治理体系现代化，关键要以人民为中心，以互联网+为推手，以网络化社会和数字化政府为基础，通过对国家事务和社会事务的有效治理，促进国家、经济与社会向网络化发展,解决好发展中的平衡性和充分性问题，满足人民对更美好生活的向往，实现以人民为中心、以中华民族复兴为主题的美好社会和现代化国家的构建。在这个历史发展的伟大进程中，通过新时代国家治理现代化的政治纲领和信息化的技术路径，打造现代化的行政体制和治理体系，完善制度规则实现法治，全面实施“互联网+”，能体现技术革命的先进性，促进国家社会大协作，提升国家治理的能力水平，关系到国家和民族的竞争力，是实现人民对更美好生活的向往的基本保障。中国国家治理体系应该有这样的定位和使命、竞争能力与贡献度。
二、外部新场景：国家社会格局从分离到嵌合
（一）国家治理基础的转变：国家和社会嵌合
信息技术的革命为国家和社会嵌合提供了技术基础。互联网、大数据、网络化平台、人工智能代表了信息技术发展的新特征，整个国家和社会的运行通过几乎全覆盖的互联网和各种数据信息平台发生联系，形成了国家和社会新的连接机制。国家和社会通过网络化的虚拟方式更加紧密联系，更加广泛地发挥作用，更加快捷地互动，民众的信息获得、处理和运用能力条件获得了更充分的可能空间，也获得了行为和信息上更大的交互空间。同时，互联网+时代标志着生产力发展到新阶段，带来了生产关系和上层建筑的变革，一个全新的网络化国家和网络化社会必将改变以往工业化时代国家和社会分离乃至对立的格局。
“互联网+”真正实现了民众意见网络化。网络化社会不仅塑造了公众参与的技术平台，也使得公众对公共事务的参与方式从实体参与转变为虚拟参与，参与的人群从少数到多数，公众的意见、价值和利益表达程度从有限表达接近充分表达。公众表达和参与通过互联网和网络化平台嵌合为一个全新的网络化社会，形成了不同的社会共同体，深刻改变了国家治理的生态系统。
政府治理模式变革为国家和社会嵌合构建新的管理基础。网络和数据的联结方式使得信息更加充分快速流动，社会运行更加透明，并带来了政府治理模式的变革，为加深国家和社会的嵌合奠定了管理基础。“互联网+”技术不是使得国家管理的事务更少、更简单，而是使得国家管理担负的责任和职能更多更复杂。只有借助网络化的平台和机制，运用数字化治理工具和信息技术，才能消解日益高涨的意见网络压力，处理日趋复杂的公共事务，应对不断增长的权利诉求，建构共建共治共享的社会秩序。“互联网+”也使得国家综合协调社会系统，全面应对未来不确定的复杂社会越来越有可能，并且要求政府回应更快、服务更好和管理更有效，要求国家治理能力水平更高。这不仅对工业时代的科层制的治理方式提出了挑战，也要求改造和提升传统的治理经验和手段。
新的技术基础必然带来新的治道变革，“互联网+”时代必然呼唤互联网思维。无论是依法治国、公共服务等常规行政行为，还是简政放权、放管结合、转变政府职能等领域行政改革，乃至宏观的国家社会发展模式及其关系格局的构建，都要树立互联网思维。未来的治理方式以新时代治理现代化为政治引领，充分借鉴互联网自由、共享、无边界的思想，以网络化治理取代科层制治理，超越以往专业化、单一化的管理主义思维模式，提升系统化和信息化的综合思维能力，以网络化组织和大数据为基础构建整体性政府，在治理价值理念上更加包容并走向开放式治理，使国家治理更加现代化，使人民生活更加美好。
（二）国家与社会的嵌合格局
所谓的嵌合即互相嵌入并融合，包括了两个层面的涵义，其一是在网络化的条件下技术、价值和形式的行政理性结构融合；其二是在信息化的联结下国家和社会互嵌融合。“互联网+”时代下促成了国家社会在技术、形式和价值上的结构融合，形成了信息技术、公众参与和政府治理的嵌合格局，开启了网络化治理新阶段。信息化的机制在价值、技术和形式等基本面上形成了不同于工业化的基本治理结构。在技术层面，信息化技术带来了海量大数据和虚拟网络平台，将取代以传统文书、文本为媒介的信息交流的实体方式和人与人的直接连接机制；在形式层面，网络化社会代替传统的工业社会，民众意见实现网络化，在互联网的虚拟空间构成的由网络舆情体现的民众意见网络真正形成，社会新的组织基础是网络组织的蛛网结构，将取代科层组织的层级和幅度结构；从价值层面而言，一个广泛而深度参与的网络化领域使人们在不同的虚拟空间结为不同的共同体。网络化社会形成实质性地推进了公共参与的成长。从形式上而言，公共参与是以虚拟参与的方式取代了传统的实体参与；从技术上而言，网络平台形成的虚拟意见网络代替了实体的意见网络；就价值层面而言，在网络化情景下，权利和诉求表达的内容更加广泛，程度更加充分，覆盖面接近人人参与。
随着社会自治空间的增加和网络社会的兴起，政府已难以通过行政命令垄断对社会领域的控制，而是转换成以更加制度化的手段开展监管，用一种隐蔽的方式深嵌社会。“互联网+”时代与新时代叠加背景下的国家治理现代化，就是借助网络化平台和技术通过协调国家和社会运行达致国家社会的平衡和发展，促进国家社会整合和协作，从而实现国家更平衡更充分的发展，实现美好社会的构建。概括地说，国家治理能力主要是国家社会整合协作能力，体现在以人民为中心的价值配置、实现人民更美好生活的治理秩序与以平衡和充分发展为目标的社会整合的协调作用和协作过程中。从价值层面讲是以人民为中心，协调社会的关系、利益、价值和目标，增进合作，化解冲突，并把党和国家确认的利益和价值配置下去，增进社会整体福祉，促进公共服务均衡化，使人民更多地分享改革开放的成果和国家社会发展的利益。从形式层面讲是通过网络化的数字化政府和网格化的公共服务体系建设，协调国家与社会平衡发展，通过制度的方式和机制，设定与履行公共职责为社会运行提供公共秩序。从技术层面讲是国家通过网络化治理进行管理和服务，实现国家与社会嵌合，促进公众参与和政府回应的互动，协调社会各种力量，促进国家社会整合、协作，提高国家社会发展的红利，提供公共产品。
三、内部新场景：“互联网 ”时代治理框架的定位与变革
（一）治理形态：从科层化治理到网络化治理
国家治理的形式更新及其合理性要跟上科学技术的发展和国家价值话语的要求，治理形态要与时俱进。变革的时代需保持制度、规则、责任、秩序的活力和创新，尤其是在快速变化的网络社会。在网络化信息革命和治理现代化的双重力量支配下，未来国家治理形态必然以网络化治理取代传统的官僚体制和科层制的治理方式，以网络化治理方式、网络化组织形式、整体性政府与大数据政务平台来呈现。
在“互联网+”国家和社会的深度互嵌下，国家治理方式是网络化治理。网络化治理是以网络社会全覆盖为基础，以互联网+的网络技术和平台为管理服务手段，以网络化组织和数字化政府为组织特征的国家治理方式。网络化治理方式为解决科层制的弊端和公共治理的不足提供了可能，借助网络化的技术和组织，促进公共价值归位，更大程度实现技术上的科学效能，实现更好的公共参与和民主治理，克服繁文缛节。
提高国家的治理能力，需要构建国家治理的现代化体系。信息化时代的国家治理组织是网络化组织体系和整体性政府，使得按照管理对象分工成为可能，甚至不需要分工和分权。这样的网络化政府组织体系将打破传统的以管理幅度和层级为特点的科层制组织模式，金字塔的条块组织体系发生蜕变，终为网络化组织体系所取代。整体性政府代表了“互联网+”时代行政体制改革的方向，是升级大部制的改革思路。政府规模也打破了传统的羁绊，在“互联网+”技术、大数据和人工智能的支撑下，政府的合理规模需要被重新考量，政府的工作内容和方式也将被重新定义。网络化条件下，国家与社会紧密嵌合一体化，政府的作用和责任无所不在，国家和社会全方位合作共赢，政治与行政更趋向一体化，政治的决策和行政的执行更有效率和回应力。只有借助网络化组织的体系和数字化平台的方式才能更好地实现管理服务的效率和公平，才能打破机构膨胀的怪圈，治愈条块分割的顽疾，克服科层体系的封闭性。“强社会强国家”模式在“互联网+”时代很有可能获得转机和新生。网络化的国家治理将通过虚拟的空间和秩序呈现。公众参与和政府回应及其互动大部分将在虚拟的互联网空间和平台中完成。在“互联网+”虚拟空间，由于借助了“互联网+”的信息技术，双方的信息将更加对称且充分，手段方式将更加完整有效，政府的协调和社会的协作将更加有序、集约和具有效能，国家与社会将实现深度互嵌，高度互动，政府行使职能的空间和方式以及国家治理的边界或将被重新定义。
（二）技术体系：从管理工程到社会工程
工业化时期的管理工程以科学管理、专业体系、科层制组织、制度化治理方式的技术化体系，打破了基于习惯和经验与政治和行政一体化的传统治理模式。进入信息社会，网络技术高速发展，信息流通充分、快速和透明，“互联网+”使得国家治理有更加契合民众表达和社会要求的责任和压力，要积极适应社会、经济和科技发展的要求。在信息化新阶段，网络化治理的技术变革将可能打破科层制的层级和幅度，冲击官僚的专断权力和专业权威，数字化的组织体系和管理模式使得以往工业化时代的制度和组织稳定性逐渐消失，国家治理技术体系从管理工程向社会工程发展。社会工程是指在网络化信息技术支持下，国家治理要融合人文思想、管理科学、社会科学和自然科学技术，体现综合化、专业化、复杂性和体系化的国家治理思维。从管理工程到社会工程的治理技术进步，是信息技术工具和网络化平台应用于国家治理领域（即技术迁移）使然，也契合了与信息技术时代相适应的社会科学的融合、自然科学和社会科学的融合的发展趋势和要求，同时还是一种复合化、系统化、以社会为导向的的国家治理思维。
社会工程的国家治理主要开拓了以下的技术空间。第一，通用的国家治理能力。在信息化的今天，大数据运用等信息技术能力属于通用的国家治理能力，同时也是推动国家治理由管理工程向社会工程发展的动力基础。网络化和大数据下的数字化政府管理相对传统科层制政府是巨大的治理技术进步，迈向“互联网+”平台和人工智能的数字时代，告别手工时代和纸媒时代的手段和方式，突破经验限制、时空限制、信息限制和分工分权限制。网络技术和大数据的应用以及未来的人工智能将是治理实践者必备的基础的、通用的专业能力。第二，统一的政务处理数字平台。公众、企业、组织以及各类公共事务整合在一个平台，如数字化的管理机制、信息化的政务平台和虚拟化的治理空间等，进行公开透明的管理、服务和协调，既能节约成本、提高效率，又能保证制度的公平和秩序。第三，信息技术时代，知识不再限于传统的学科界限和部门视野，各种知识和技能高度有机协同不仅成为可能，也成为必须。信息化促进了各类技术和知识的结合，必将促进治理水平的提高，打破科层制官僚的专业权威，改变科层制下重形式轻技术、忽视价值的治理方式。第四，系统性的技术思维。具体来说，信息时代的技术格局不仅体现在管理层面的网络化的治理方式、管理手段和技术工具上，也体现在国家和社会新共同体构建的外部场景中，更体现在网络化条件下国家治理内部格局的重塑中，如国家治理水平的政治性提升，国家社会的价值平衡，国家治理的制度创新等诸多方面。第五，对传统的治理方式和经验会有改造和提升。中国改革开放以来，形成了注重务实、效能、激励，鼓励竞争实干、强调协同合作、全员动员、集中力量办大事等具有中国特色和中国智慧的治理经验、工作方式和政策工具，在网络化治理情形下将焕发新的生命力，会有更大的弹性、效力和价值的操作空间。第六，提升国家治理整体格局。在“互联网+”时代，我们应该在国家和社会的嵌合格局与复合理性的交互格局中寻找国家治理的技术定位，通过“互联网+”寻求国家治理的技术层面和价值层面、政治层面、制度层面的有效匹配和融合，寻求国家和社会充分互动的技术连接，推动国家治理的政治文明和制度文明进程，提升共同体的公共性水平，促进国家和社会的一体化。
（三）“互联网+”时代的价值格局：从封闭式管理到开放式治理
“开放多元和透明平等是现代国家治理的基本特征，互联网有效构建了开放平等的公共空间。”工业时代的科层制的治理是封闭的系统循环，官僚依靠专业和权力垄断政府事务，在信息技术时代嵌合网络化的国家治理将走向开放式治理。开放式治理体现在以下方面。第一，开启民主行政之窗。在网络化治理下，国家能以最快的速度和最大的深度了解社会需求和公众意见，并做出及时的回应和深度的互动，克服官僚体制弊端，保持政策的灵活性、制度的弹性和回应的及时有效性。公众参与不再是作用在有限范围、有限渠道和有限意见表达中的参与形式，而是全方位的充分表达，与政府回应更有效地互动，并且更加关注政府回应的实质效果。从长期来说，网络化开放的环境有利于国家和社会治理体系的理性成长和发育，有利于夯实民主行政基础。第二，开启透明政府之窗。信息时代的网络治理有助于打破官僚制的暗幕和权力的黑箱，通过促进政务公开和信息开放共享，政府管理逐渐走向开放透明的治理。网络化的环境和治理机制有赖于也有助于政务信息公开。第三，开启公共价值之窗。网络化的国家治理有助于更大化地实现公共价值，社会治理结构更多地体现价值开放和文化包容，公共价值日益彰显，治理的公共性、政治性和科学性日益契合和提升，国家治理的价值体现更广大人民的利益，实现更大范围的价值协调和社会协作的格局。网络化为彰显国家治理的公共价值发展水平和提升国家治理的合法性基础提供了可行的技术途径。第四，开启美好生活之窗。网络化的国家治理更能体现对人的关怀和实现人的价值，实现人民更美好的生活。由网络技术和大数据平台支撑的国家治理，不仅有助于公平的平等参与和充分表达，也有利于打造一个平等公开透明的国家治理管理体系和服务体系。网络化治理有助于提升公共管理和公共服务水平，创造更为便捷、更好、更多的社会福祉。
四、结语：“互联网+”对国家治理现代化的整体推进
从公共行政到公共管理、公共服务，再到公共治理，从前的国家治理理论与实践未能脱离工业化思维的束缚，治道变革的深度和力度有限。网络化治理，依靠网络化组织、方式、责任、制度和秩序，依托更加充分的信息联系和国家社会的交互关系，摆脱了工业化思维的羁绊，突破了科层制、管理主义思路，改变了治理碎片化的有限的形式和意义，使得治理获得完整的形式意义和实质意义成为可能，为充分实现真正意义上的公共性、民主治理、公共参与和科学管理提供了一种可能的方案。“互联网+”带来的是社会协作秩序的重新调整，更大范围和更大深度地整合国家治理体系，提高治理的科学化、政治性、合法性和制度化水平。“互联网+”国家治理是信息技术对国家治理场景和治理基础的重构，也是对社会主义发展路径和发展方式新的定义，最终为未来国家治理制度和中国特色社会主义制度提供可能的技术革新的治理场景，是将制度优势更好地转化为治理效能的技术实践机制。网络化有助于整体推进国家治理现代化，切忌把互联网视为洪水猛兽，而应将其视为实现党的统一领导、社会主义发展、民族伟大复兴、人民更美好生活和国家治理转型的新契机，是“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的生产力基础。中国国家治理依托信息技术革命，通过治理技术、价值和形式合理性整体协同、高度发展、深度整合，以保障和促进社会大协作为目标，实现科学管理、政治建设、公共价值、民主治理和制度文明的融合，提升治理的科学性、政治性和合法性水平，提高国家治理能力，实现人民更美好生活，这是国家治理合理化发展的基本方向。
（罗梁波，西南交通大学公共管理与政法学院教授。）
以上文章原载于《学术研究》2020年第9期，文章不代表《学术研究》立场。
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