摘要：党的十八大以来，在全面推进依法治国的过程中，法治政府建设换挡提速，迈入了新征程。法治政府建设与政府职能转变是相辅相成的，职能科学是法治政府建设的基本前提，全面履职是法治政府建设的本质要求，切实转变政府职能是推进法治政府建设的着力点，职能转变的法治化是法治政府建设的题中之义。要按照职能科学、权责一致的要求，以“放管服”改革为突破口，加快转变政府职能，并扭住政府职能转变这个“纲”，推进法治政府建设，全面提升政府的治理能力。
党的十八大把“法治政府基本建成”确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。加快建设法治政府，是全面深化改革的迫切需要，是全面依法治国的重大任务。党的十八大以来，习近平总书记围绕全面依法治国作了一系列重要论述，提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，并提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针。可以说，党的十八大以来，在全面推进依法治国的过程中，法治政府建设换挡提速。习近平总书记在党的十九大报告中根据党和国家建设的新形势和新任务以及深化依法治国实践的新要求，从决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的战略高度，对“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”做出重要部署，开启了法治政府建设的新征程。我们要从中国特色社会主义进入新时代的历史方位和战略高度，从建设社会主义法治国家、推进国家治理体系和治理能力现代化的全局高度，找准着力点和突破口，深入推进法治政府建设。
一、职能科学是法治政府建设的基本前提
政府职能是指政府的职责和功能，是政府一切活动的起点。职能定位是否科学准确，是政府能否正确有效行使权力、发挥作用的前提和基础。转变政府职能首先要科学界定政府职能，不科学界定政府职能，转变政府职能就会失去方向。职能科学是法治政府的重要标准，是法治政府建设的基本前提。党的十八届四中全会提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。中共中央、国务院2015年12月印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》将“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”作为法治政府的总体目标。将“职能科学”置于法治政府总体目标的首位，既遵循了法治政府建设的一般规律，又抓住了当前法治政府建设的突出问题。职能科学是政府发挥作用的核心要件，是政府依法全面履行职能的逻辑前提，是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。
1.职能科学首先要理顺政府与市场、政府与社会的关系。其核心是明确政府“应该做什么、不应该做什么”，防止政府越位、缺位。十八届三中全会《决定》在指导思想部分明确提出：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”《决定》将政府职能概括为五项，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护。有学者提出，与以前对政府职能的界定相比，十八届三中全会《决定》对政府职能界定有两个明显的变化。一是宏观调控替代了过去的经济调节。政府“宏观调控”职能的定位，揭示出了政府与经济的核心关系，那就是不能干预微观经济，但又不能无所作为，政府能够作为经济、应该作为经济的空间以及调控的方式，就是宏观调控。二是把环境保护职能单列出来，反映了对环境保护生态文明建设的高度重视。 之所以强调政府的宏观调控职能，首先，因为宏观调控是发展市场经济的本质要求，也是市场经济健康发展的重要前提。市场并非万能，有其自身的缺陷和不足，需要政府进行必要的宏观调控，以弥补市场失灵。其次，宏观调控有助于防止和克服社会总供给和总需求的严重失衡，避免经济资源的巨大浪费，保持经济总量平衡，保障经济持续、协调、健康发展。最后，宏观调控有助于缩小贫富差距，实现社会收入分配的相对公平。之所以没提政府“经济调节”的职能，是因为“经济调节”这个概念过于宽泛，给政府干预资源配置留下的空间较大，也与市场决定资源配置相矛盾。而将政府在环境保护方面的职能单列，目的在于强化政府在环保方面的职责，有利于加强生态文明建设，建设美丽中国，也顺应民意，符合现实需求，体现了时代特点和针对性。
2.职能科学还要理顺中央和地方政府以及政府部门间的关系。其核心是要合理划分中央和地方政府以及政府各部门的职能。一是要合理划分中央和地方政府的职能，理顺中央与地方政府的关系。中央与地方政府的职能配置，应根据实际需要，遵循权力和责任同步的原则，形成权责一致、事权与财力相匹配的政府间职能划分体系。十八届三中全会《决定》提出，要加强中央政府宏观调控职责和能力。这是因为宏观调控具有全局性、战略性，中央政府在发展趋势研判，综合运用多种政策手段调控经济社会运行，统筹当前与长远、发展与改革、经济与社会、各区域发展等方面具有优势。《决定》提出，要加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。这样做，有利于发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，便于地方政府从实际出发，创造性地开展工作。二是要合理界定政府各部门的职能，理顺部门间的职责关系，完善运行机制。要按照政府各部门的职责定位不同，科学合理界定各部门的权责范围和职能重点，坚持一件事情原则上由一个部门主管，确实需要多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，健全部门间的协调配合机制，降低行政成本，提高行政效率。
二、全面履职是法治政府建设的本质要求
全面履职是指政府要按照依法行政的要求，做到职权法定、依法办事，这是法治政府建设的本质要求。全面履职要求政府不失职、不越权、不滥用职权、程序正当合法、内容合理适当。政府的职能与权力要受到宪法、法律的约束而不得扩张与滥用，政府要积极履行法定职责而不得消极无为，以确保政府依法办成事、办好事，真正成为人民信得过、靠得住、用得上的公共服务型政府。具体有以下要求。
1.政府要在法定范围内履行职能与行使权力，不得越权。这是“有限政府”的要求。“有限政府”表明政府不是全能的政府，不能无事不管、无孔不入、无所不能，政府的活动范围要有边界，需要科学划分政府与市场、政府与社会、政府与公民的界限，并依法确定下来；政府的权力来自法律的授予，即权自法出、职权法定；政府的活动要限定在法律的范围内，受到法律制约，不能超出法定的范围、不能不受法律的限制，否则就会损害公共利益或侵害公民的合法权益，就可能破坏市场公平竞争的秩序。
2.政府要积极履行职责，不得失职。这是“有为政府”的要求。“有为政府”是指政府对其职能范围内的事项，应该管住和管好，积极作为，提高效能，提供优质高效的服务，更好地满足社会公众的需求。法治政府既是“有限政府”，也是“有为政府”，是二者的有机统一。“有限有为政府”要解决两个基本问题: 一是人们为什么需要政府？二是人们需要一个什么样的政府？人们为了更好地生存和发展，离不开政府，但人们需要的是得到授权后能为社会公众谋福利且又能受到法律控制和人民监督的政府，即“有限政府”；“有限政府”又不同于一个消极无为的小政府，其也要求政府是一个“积极有为的政府（有为政府）”。如果政府“消极无为”，就失去了其存在的意义和价值。如果说“有限政府”解决的是政府能做什么和不能做什么的问题，那么“有为政府”所关注的就是政府如何做好什么的问题。按照“有为政府”的要求，政府对其法定职责范围内的事项，不得推诿、拖延、拒绝或不予答复，而应当积极作为，防止因失职、不作为或迟延而对行政相对人的权益造成侵害或对公共利益造成损害。政府要以强烈的责任意识和担当精神，将宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护职能履行到位，该管的一定要管住管好，做到不缺位、不失职。习近平总书记指出：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”
3.政府要依法办事、严格规范公正文明执法，不得滥用职权。政府要依照法定的权限、条件、方式和程序办事，并公正地行使自由裁量权，不得违反法律的实体和程序规定行事，不得违背法律的目的、宗旨和原则而滥用自由裁量权。严格规范公正文明执法是建设法治政府的重点，也是法治政府基本建成的重要标志。执法是实现政府职能的基本方式，是法律实施的关键环节。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，保证法之必行就成为建设法治政府的核心和关键。习近平总书记强调：“全面推进依法治国，必须坚持严格执法。法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”行政执法的成效是衡量法治政府建设成效最直观、最普遍、最可信的标尺。“严格执法”要求执法者执法必严，依法惩处各类违法行为，不得放纵违法行为，不得徇私枉法。“规范执法”要求执法者严格依照法定的权限、条件、方式和程序执法，不违规越轨。“公正执法”要求执法者公平正直，做到依法办事，无偏私；平等对待，不歧视；执法时，所采取的措施和手段应当必要、适当；对违法行为人实施处罚时，要过罚相当；执法时只考虑相关因素，排除不相关因素的干扰。“文明执法”要求执法者在执法过程中摆事实、讲道理，尊重相对人的人格，以理服人，而不是以力服人、以势压人；要克服执法的简单化、粗暴化倾向，严禁暴力执法、野蛮执法、钓鱼执法；要创新执法方式，提高执法水平，消解执法冲突，增强执法的可接受性和公信力。总之，执法不仅要严格规范，而且要公正文明理性。只有严格规范公正文明执法，才能彰显法治权威、带动全民自觉守法，切实增强人民群众的法治获得感。习近平总书记指出：“执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”
三、切实转变职能是推进法治政府建设的着力点
十八届三中全会《决定》提出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”党的十九大报告强调：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”转变政府职能是实现职能科学的客观必然要求，是深化行政体制改革的“牛鼻子”，是推进法治政府建设的着力点。
（一）紧紧扭住政府职能转变这个“纲”
不切实转变政府职能，深化行政体制改革就是空谈，推进法治政府建设就难以突破瓶颈。转变政府职能的基本方向是推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。要遵循“职能科学、权责一致”的要求，进一步厘清政府的职能范围，优化设置组织机构，合理划分部门权责，理顺政府与其工作部门以及政府各部门之间的职能关系。在体制与制度层面处理好“放”和“收”的关系，要坚决把政府不该管的事交出去，切实把政府该管的事管住、管好，更好地发挥政府的作用。习近平总书记指出：“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”总书记强调：“更好发挥政府作用，就要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，健全宏观调控体系，加强市场活动监管，加强和优化公共服务，促进社会公平正义和社会稳定，促进共同富裕。”
当前，我国全面深化改革已进入攻坚期，经济发展进入新常态，对政府管理和服务水平的要求越来越高。这需要政府与时俱进，继续实现权力“瘦身”、职能“健身”，要用好并管好政府的“有形之手”，进而放活市场的“无形之手”，完善社会这只“自治之手”。要深化行政审批制度改革，继续简政放权，改进管理，优化服务，为促进经济社会发展创造更富效率、更加协调、更为规范的行政体制环境。
改革开放以来，我国历经的多次行政体制改革中，政府职能转变都是改革的重点，虽然取得了成效，但总体上看，政府职能转变仍需持续推进。“重微观、轻宏观”、“重审批、轻监管”、“重管理、轻服务”的问题尚未真正解决，政府与市场、政府与社会的关系还没有完全理顺，“越位、缺位、错位”的现象仍然存在，改革的系统性、协调性、针对性还需增强，“最先和最后一公里”还不时“卡壳”，离社会公众的期待仍有较大差距，营商环境还要进一步优化。转变政府职能还任重道远，决不能有“过得去”、“差不多”、“歇歇脚”的松懈思想，还需要下更大决心、以更大力度、以钉钉子的精神推进政府职能转变，使政府职能转变能跟上时代前进的步伐，能更好地适应深化改革开放、加快建设法治政府的需要。
（二）以“放管服”改革为突破口，加快转变政府职能
“放管服”改革既是当下行政体制改革的重要内容，也是法治政府建设的基本要求。党的十八大以来，中央在推进行政审批制度改革的同时，提出了“放管服”改革思路，取得了积极进展。中央和地方政府通过推进“放管服”改革，重塑政府和市场的关系，减少政府对市场经济领域的微观干预，让企业和社会公众在创新创业中释放出经济社会发展的活力和创造力。2018 年 6 月 28 日，李克强总理在“全国深化‘放管服’改革转变政府职能电视电话会议上”强调 ：“简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命，也是近年来实现经济社会稳中向好的关键一招。”2019年6月25日，李克强总理在“全国深化‘放管服’改革优化营商环境电视电话会议上”又强调：“把‘放管服’改革进一步推向深入，打造市场化法治化国际化营商环境。”深化“放管服”改革，须做好以下工作。
一是“精简”。要继续全面清理行政审批事项，最大限度减少政府对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定和对行政相对人办事的各种奇葩证明的要求；加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度，鼓励大众创业、万众创新。自2013年到2018年,我国行政审批制度改革取得了显著成效。行政审批的数量大幅减少，极大地激发了市场活力。彻底终结非行政许可审批。全面实施商事制度改革，由先证后照改为先照后证到现在的证照分离，由三证合一、多证合一到照后减证，在工商登记和注册资本领域的商事制度改革使企业开办时间缩短到原来的三分之一左右。五年多时间，各类市场主体的数量超过 1 亿多户，增加近 80%，城镇新增就业人口 6600 万人以上。2019年6月25日，李克强总理在“全国深化‘放管服’改革优化营商环境电视电话会议”上指出：“大力缩减市场准入负面清单。今年要把工业生产许可证种类再压减一半以上，中央层面再取消下放50项以上行政许可。整治各类变相审批。深化‘证照分离’改革，企业注册开办时间减到5个工作日以内。抓好工程建设审批制度改革。协同推进‘放管服’改革和更大规模减税降费，形成优化营商环境合力。”
二是“放权”。其一，向市场放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。要从广度和深度上推进市场化改革，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平开放透明的市场规则，把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，充分发挥市场的作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。其二，向社会放权，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。要健全社会组织并充分发挥其自律自治功能，凡是该由社会办理的，政府不要插手；凡是能由行业协会和社会中介组织提供服务的领域，政府尽快退出。习近平总书记指出，有些事情是政府管不了也管不好的，可以让群众依法实行自我管理、自我服务，同时也要加强对各类社会组织的规范和引导。发挥好社会组织的作用，有助于弥补政府和市场的双重失灵。随着社会的发展，社会组织日益增多并趋于多元发展，社会的自我管理不断强化，原先由政府承担的一些社会职能逐渐转由社会组织承担，社会组织起着沟通政府与市场、政府与公民的桥梁作用，它们与政府互相依赖、优势互补，共同承担起社会责任。其三，中央政府向地方和基层放权，切实发挥中央和地方两个积极性。对直接面向基层、量大面广、由地方管理更为方便有效的社会经济事务，一律下放给地方和基层管理。这既有利于调动地方政府的积极性和主动性，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，强化市县政府的执行职责，也有利于增强政府管理和服务的针对性和有效性。
三是“优化”。政府管理和服务要便民利民、优质高效。要压缩审批环节，简化审批手续，完善审批流程，明确审批时限，砍掉一批繁文缛节，最大限度地减环节、减材料、减流程、减时限，要对部门之间交叉重叠审批的事项予以归并，大幅降低制度性交易成本；要加快审批标准化建设步伐，强化部门间业务协同和信息共享，进一步提高审批效率；要创新服务方式，优化政务服务，推动实体政务大厅向网上办事大厅延伸，探索构建一站式、全天候的网上办事平台。
四是“监管”。简政不是“减政”，应该由政府履行的宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等职责，要切实担当起来；放权不是“放任”，后续监管要更严实、更精准，做到审批减下去、监管严上来。要健全监管规则，规范监管行为，促进公平竞争。推进“双随机、一公开”监管和信用监管、重点监管等结合，推行“互联网+监管”，健全与新兴产业相适应的包容审慎监管方式，对疫苗、药品、特种设备、危险化学品等实行全覆盖、严监管。在做好“权力减法”的同时，要强化“监管加法”，实现“放而有度、活而有序”，杜绝出现“有批无管、只批不管”的现象，确保“无缝监管”，防止“监管失灵”。
“放管服”改革聚焦社会公众反映突出的“办事难、办事慢”“多头跑、来回跑”等问题，目的是力除烦苛之弊，大兴便民之举，营造权利公平、机会公平、规则公平的环境条件，以更好满足人民群众对美好生活的新需求。在此理念指导下，中央部委和地方各级政府结合实际，探索出许多独具特色的经验和做法，如“一门式一网式”政务服务、“不见面审批”、“互联网+政务服务”等等。纵观“放管服”改革，其带来的是政府治理理念的巨大创新、政府职能的加速转变和政府权力运行方式的深刻变革。“‘放管服’改革是一个有机的整体，必须上下衔接、左右协同，注重改革的系统集成，提升整体效能。现在看，改革推进既存在基层落实的‘最后一公里’问题，也有中间层次的‘中梗阻’问题，还存在国务院部门‘最先一公里’问题。”因此，还要以攻坚克难的勇气，在更大范围、更深层次推进“放管服”改革，把该“放”的坚决放开，该“简”的坚决精简，该“管”的真正管好，该“服”的服务到位，最大限度激发市场活力、增强内生动力，进一步解放和发展生产力，着力提升人民群众的获得感、安全感和幸福感，全力打造便捷、公平、稳定、透明、可预期的营商环境；要在转变政府职能上持续发力、久久为功，为企业“松绑”、为群众“减负”、为市场“增效”、为法治政府建设“提速”。
四、职能转变的法治化是法治政府建设的题中之义
政府职能转变涉及面广，系统性强，关系复杂，不能为“转”而“转”，也不能突破法律底线，而应在法治的框架下依法推进改革，并依法巩固改革的成果。这表明，政府职能转变的法治化，既包括政府职能转变过程的法治化，也包括政府职能转变结果的法治化。
（一）政府职能转变过程的法治化
政府职能转变过程的法治化是指政府职能转变需要法治来引领和推动，以法治为路径推进政府职能转变，并把政府职能转变的成果体现在法治政府建设之中。如有学者所言，“政府基于法律而行政，政府职能的边界应由法律定，同样，政府职能转变也应依法而变。”有学者认为，“以法治方式推进政府职能转变，要求把握法治政府的基本特征，做到主体适格、职权法定、行为依法、程序正当和权责一致。”克服过去转变职能与简政放权的过程中出现“一收就死、一放就乱”现象的基本方式在于法治，要在法治下推进改革、在改革中完善法治，把政府职能转变纳入法治轨道，以法治的权威性和稳定性保障改革有序推进、行稳致远，达到预期目标。2014年2月，在中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”他还强调，要把发展改革决策同立法决策更好结合起来。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单地以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。
用法治保障政府职能转变，也面临着不及时、不协调、不一致等问题。因此，要推动政府职能转变与法治建设的协同发展、互动共进。要按照在法治下推进改革、在改革中完善法治的要求，抓紧清理修改一切不符合新发展理念、不利于高质量发展、不适应社会主义市场经济和人民群众期盼的法律法规，及时把改革中形成的成熟经验制度化、法律化。各级政府要主动与人大及司法机关沟通对接，配合做好相关法律法规的立改废释工作。习近平总书记指出：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”
（二）政府职能转变结果的法治化
政府职能转变结果的法治化是指要依法巩固政府职能转变的成果，实现政府职能的法定化。评判法治政府建设的成效，必须看政府是否真正形成了从全能政府向有限政府的转变；是否真正做到了政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开；是否真正解决了政府“越位、缺位、错位”的问题；是否真正实现了政府职能配置的科学化和法定化。2004年3月国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》提出，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，实现政府职责、机构和编制的法定化。习近平总书记指出，“要以建设法治政府为目标，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。”十八届四中全会《决定》提出，推进职能法定化，行政机关要做到法定职责必须为、法无授权不可为。法治政府的实质是政府的职能、权力、程序和责任要法定化，核心要义是指政府要受制于法律，权自法出，依法行政，实现从无限权力政府向有限权力政府转变，促使政府有所为、有所不为。欠缺法律的约束和保障，政府的职能、权力、规模的有限性以及履责的正当性不仅得不到实现，而且极易滑入机构膨胀、权力扩张、有权无责、权力寻租、公权私用等深渊。要坚持法治支撑、立法先行，加强政府职能体系的法制建设，通过立法界定政府职能，依法划定政府活动的边界。
五、结语
政府职能是政府行政活动的灵魂，“把权力关进制度的笼子，让政府在法治轨道上运行”要从政府职能的定位、转变和履行抓起，促使政府依法做正确的事和正确做事。法治政府建设与政府职能转变是相辅相成的，转变政府职能本身就是法治政府建设的重要内容，转变政府职能的过程就是推动政府依法履职的过程。切实转变政府职能，是深化行政体制改革的关键，是加快建设法治政府的客观必然要求。政府职能转变离不开法治，既要以法治思维和法治方式推动政府职能转变，也要以法律来确认和巩固政府职能转变的成果。要将政府职能转变置于法治轨道上，依法转职能、提效能、强服务、促发展，构建系统完备、科学规范、运行高效的政府职能体系，推进法治政府建设，全面提升政府的治理能力和水平。
（石佑启，广东外语外贸大学法学院教授、博士生导师。）
以上文章原载于《学术研究》2019年第10期，文章不代表《学术研究》立场。
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