摘要：健全分类分层的社会救助体系，是“十四五”时期民生保障领域的重要议题。本文围绕健全分类分层的社会救助体系的政策背景、制度现状、重点难点以及政策建议进行分析和研判，认为健全分类分层社会救助体系的重点难点，主要集中于流动人口救助、城乡统筹、救助方式、政策衔接以及管理体制等方面。为此，应该渐进实现社会救助城乡统筹，补齐流动人口的制度短板，明确中央和地方政府的财政责任，完善救助标准的制定调整办法以及注重社会救助的制度整合。
社会救助是促进和保障民生的基础性制度设计。如何健全社会救助体系，夯实其作为社会保障制度最后一道安全网的重要功能，已经成为党和政府关注的重要课题。党的十九届五中全会立足于满足人民群众对美好生活的更高期待，提出了“健全分层分类的社会救助体系”的具体目标。2020年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，明确建立健全分层分类的社会救助体系的重点任务，强调构建综合救助格局、打造多层次救助体系、创新社会救助方式以及促进城乡统筹发展。为此，本文围绕健全分类分层的社会救助体系的制度背景、运行现状、重点难点以及政策建议，进行分析和研判。
一、健全分类分层社会救助体系的制度背景
健全分类分层的社会救助体系，是新时代社会救助制度发展的重要方向。当前，脱贫攻坚已经取得全面胜利，新冠肺炎疫情对全社会仍然产生着巨大影响，以“三胎”政策为目标的人口政策正在调整变化，社会流动已成为常态化社会现象，这些变化对社会救助体系建设提出了新的挑战和要求。
（一）脱贫攻坚取得全面胜利
2021年2月25日全国脱贫攻坚总结表彰大会在北京胜利召开，习近平总书记庄严宣告，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，区域性整体贫困得到解决。在农村绝对贫困和普遍贫困的状况得到根本缓解之后，如何从国家动员走向常态化的制度建设，如何发挥社会政策的长效机制以防止脱贫人口返贫，如何有效满足农村居民日益提升的物质文化生活需要，成为未来农村社会发展的重要问题。为此，需要在统筹城乡社会保障体系、积极发展农村医疗卫生事业、全面实现乡村振兴等方面下功夫、做文章。
（二）新冠肺炎疫情的影响
新冠肺炎疫情的肆虐，使得全球的经济发展和社会生活受到巨大影响。社会弱势群体的总体健康水平偏低，更容易受到疫情的侵害，容易在疫情风险中返贫。国外已有研究表明，底层群体从事的工作往往更不稳定，更容易受疫情影响而中断收入，进而面临生活困境；一些特殊群体如儿童、老年人、残疾人、少数族裔等更是如此。同时，容易忽视的是，疫情不仅仅是不平等的推手，也是不平等本身的放大器，疫情加剧了贫困群体的收入差距和应对疾病的脆弱性。这些波及甚广且相互交织的问题，都需要社会救助发挥更加积极的作用。
（三）人口政策的调整变化
2021年5月，中共中央政治局会议宣布，我国实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。这是我国继2016年实施“全面二孩”政策以来，对人口政策做出的又一次重大调整。实施一对夫妇可以生育三个子女政策，有利于改善我国人口结构，落实积极应对人口老龄化国家战略，保持我国人力资源禀赋优势。但“全面三孩”政策要求一系列相应的配套措施，如医疗服务、教育资源、托幼服务、女性保护等，因而同时会对社会救助产生全面、深刻而持久的影响。首先，生育子女数的增加带来家庭人均收入下降，会增加需要救助的群体规模，对既有制度的救助能力提出一定的挑战；其次，生育本身会造成女性就业中止或收入下降，新增儿童则会加大家庭的教育支出，进而提高整个家庭陷入低收入状态的可能性。这些变化要求进一步完善医疗救助、就业救助、教育救助等专项救助，在目标群体扩展、救助资源协调、救助方式等方面对现有社会救助制度进行完善。
（四）社会流动的常态化
当前，社会流动成为常态。伴随着工业化进程推进与农村劳动力大规模转移，我国户籍人口城镇化率从1978年的17.9%提高到2021年的46.7%，城际间的人口流动规模也在攀升。流动人口规模扩大和日益常态化，给以户籍身份为基础的现行社会救助制度带来巨大挑战。事实上，在现有的社会保障体系中，针对农民工的社会救助政策十分有限，他们常常被排除在各种社会救助项目之外。虽然户籍制度改革已经打破了流动人口融入城市的制度壁垒，但当前社会救助仍然实行属地化管理。流动人口的城市融入是一个需要多项社会救助制度予以帮扶的过程，包括解决收入保障的就业救助、解决家庭居住问题的住房救助、解决子女教育问题的教育救助等。因此，构建一个综合性、灵活性的救助体系，对流动人口的城市融入来说必不可少，也十分紧迫。
二、当前我国社会救助制度的总体运行状况
目前，我国颁布实施的《社会救助暂行办法》形成了“8+1”的制度框架。所谓“8”，是指八项基本制度，包括最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助和临时救助；所谓“1”，是指社会力量参与。在上述制度内容中，根据社会救助体系的层次与类别划分，可以分为基本生活救助、专项救助和急难救助三个制度类别。其中，基本生活救助包括城乡低保和特困人员救助，专项救助包括医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助和其他救助，急难救助则以临时救助和生活无着的流浪乞讨人员救助为主。
（一）覆盖人数
任何制度设计都以特定对象为前提。覆盖人数及其覆盖率越大，说明制度的有效救助范围越广，这一指标在一定程度上体现了社会救助制度的效能。
从基本生活救助看，我国自低保制度建立以来，较之计划经济时期的救济制度，覆盖人数有了突破性增长，占全国总人口的比率基本维持3%—5%之间。国家统计局的数据显示，2021年我国农村低保人数3474.50万人，占农村总人口的6.97%；城市低保人数737.80万人，占城市总人口的0.81%。无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养人的特困人员，是社会中最弱势的底层群体，针对特困人员的救助亦是国家责任的具体体现。统计数据显示，我国2021年农村特困人员为437.30万人，占农村总人口的0.88%；城市特困人员为32.80万人，占城市总人口的0.04%。
专项救助主要包括医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助等。其中，医疗救助是受助人数最多的救助项目，也是我国医疗保障体系中基础性的制度安排，具有托底保障功能。医疗救助对象包括特困供养人员、建档立卡贫困人员、退役军人、孤儿、残疾人等。统计数据显示，我国2021年门诊和住院医疗救助人次数为10126.0万，资助参加医疗保险人次数为8816.0万。
住房救助通过公租房配租和发放租赁补贴两种方式进行救助。截至2019年底，全国累计为3800多万户困难群众提供了公租房保障，近2200万户困难群众领取了租赁补贴，低保、低收入住房困难家庭基本实现住房救助的应保尽保，有效改善了中低收入家庭的居住条件。
在教育救助方面，我国目前已形成了覆盖“所有学段、所有学校、所有经济困难家庭”的学生资助政策体系。2021年，共资助脱贫家庭和脱贫不稳定家庭学生1400多万人，资助低保家庭学生700多万人、特困供养家庭学生10余万人、孤儿学生20余万人、残疾学生100多万人，年资助金额达572亿元。学生资助政策为家庭经济困难学生顺利完成学业、阻断贫困代际传递奠定了良好基础。
在就业救助方面，人力资源和社会保障部亦通过普遍开展入户摸底调查，掌握辖区内就业困难人员基本情况，有针对性地为其提供政策咨询、岗位信息、职业指导和技术培训。2021年全年共帮扶164万就业困难人员实现就业，并对已实现就业的人员进行跟踪回访，及时解决困难问题，推动零就业家庭的动态清零。
在临时救助方面，2020年受新冠肺炎疫情影响，我国临时救助扩展了政策的保障对象范围，部分地区将脱贫不稳定人口、边缘易致贫人口纳入临时救助范围，全年共救助1380.60万人次，年增长率超过39%，救助人次相较往年有大幅度提升，充分体现了临时救助的救急难性质，发挥了补充救助的托底保障功能。
（二）救助水平
社会救助水平体现了受助者“接受多少救助”，也是国家或地区经济发展水平和政府兜底责任的具体体现。近十年来，我国城乡低保标准逐年提高，城市低保标准占居民人均可支配收入的比例较为稳定，一直保持在16%—18%的区间。相较于城市低保标准，农村低保标准占居民人均可支配收入的比例更高，且增长速度更快，从2010年的22.38%上涨至2021年的33.61%，增长了11.23%。从绝对数值来看，城乡低保的待遇差距逐年收缩，从2010年的2.15倍降至2021年的1.34倍，一定程度上体现了城乡统筹的发展取向。
我国专项救助水平呈现逐年提高的趋势。目前，我国的医疗救助已经由单一的住院救助，发展为资助参保、门诊救助、住院费用救助等多种手段相结合的综合救助。在住房救助方面，除廉租住房外，住房和城乡建设部加大对城镇住房救助对象的公租房保障力度，积极推行公租房货币化，保障对象可到市场租房，政府给予租赁补贴，满足其多样化住房需求，并将符合县级以上地方人民政府规定标准的、住房困难的最低生活保障家庭和分散供养的特困人员纳入保障范围。同时，加大农村危房改造力度，大幅提高建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭等4类重点对象中央补助标准，户均补助标准由2013年的7500元提高到2020年的约1.46万元。
（三）财政投入
合理划分社会救助财政责任，是社会救助制度健康可持续运行的保证。社会救助作为国家兜底的基础性制度安排，应由公共财政兜底保障。统计数据显示，近年来我国社会救助事业费都在2200亿元以上。受疫情影响，2020年社会救助的财政投入总额达到历史新高，为2711.90亿元，较2018年增加了487.9亿元，同比增长超过10%。从社会救助的各项目来看，城乡低保救助的财政投入呈现先下降后上升的趋势；医疗救助投入和其他社会救助投入在五年间都较大幅度增加。与各社会救助项目投入变化相对应的是，城乡低保投入占社会救助事业费总额的比例略有增加，而医疗救助和其他社会救助投入占比则大幅上升，从2015年的16.74%增加至2020年的27.59%。
三、健全分类分层社会救助体系的重点难点
当前社会救助体系的建设目标是健全分层分类、城乡统筹的救助体系，既包括政府责任划分、资金支持、服务管理等方面的完善，也包括社会救助各项目自身的完善以及项目与项目之间、社会救助制度与其他社会保障制度之间的衔接配合，这其中涉及到的一些重点和难点问题需要格外注意。
（一）流动人口救助问题
按照国家统计局的划分标准，流动人口是指人户分离人口中扣除市辖区内人户分离的人口。根据第七次人口普查的数据，我国流动人口达到37582万人，跨省流动人口为12484万人。在流动人口中，大部分为进城务工的农民，此外还包括城镇之间流动的外出务工者。人口的高流动性与人户分离现象的常态化均对社会救助提出了挑战。
从整体上来看，与流入地的居民相比，流动人口获得的基本公共服务较少，更难获得社会救助的帮扶。以临时救助为例，由于户籍的限制，流动人口获得临时救助的概率要小于非流动人口。如表1所示，本地户籍人口获得临时救助的人次数从2015年的633.5万增加到2021年的1198.6万。与之相对的是，非本地户籍人口获得临时救助的人次数反而从2015年的21.9万下降到2021年的6.2万。2020年，为保障因新冠肺炎疫情造成生活困难群体的生活，民政部出台相应政策，要求各地放宽户籍地申请限制，由急难发生地乡镇（街道）或县级民政部门直接实施临时救助。虽然这导致了非本地户籍人口申领临时救助的数量激增，但与本地户籍人口相比，获得临时救助的非本地户籍人口数量仅为全部获得救助者的0.6%，2021年该数值又下降到0.5%。由此可见，流动人口与常住地居民之间的差距依旧悬殊，亟需从政策设计层面进行改革。
直接与户籍挂钩的社会救助制度，一方面导致流动人口及其家庭无法申请居住地的救助项目，使其在很大程度上失去了获得救助的权利。从制度建设的角度看，也意味着社会救助编织的社会安全网出现了缺口，无法为社会的全体公民提供制度兜底保障。另一方面，社会救助按照属地原则进行管理的现状，使得各地针对流动人口的社会救助存在差异，导致流动人口面临地区化、不公平、不均衡的社会救助困境。例如，在医疗救助方面，长沙市的流动人口与本地市民之间的待遇存在差距；在生活救助方面，长沙市的生活救助制度仅针对长沙户籍的居民，而缺乏对流动人口的救助制度安排。与此类似，太仓市社会救助体系的受益群体仅限于拥有本市户籍的在册人口，流动人口则被排斥于社会救助体系之外。浙江省除了杭州、温州等地出台了针对流动人口的医疗救助项目以外，大量流动人口由于没有城镇户籍而基本无法获得低保在内的社会救助以及社会福利。
流动人口的社会救助问题，关乎人民生活的获得感与政府兜底责任的切实履行。遗憾的是，虽然近年来临时救助、疾病应急救助、住房救助、医疗救助等项目对流动人口进行了有限度的开放，但在全国层面上仍未确定平等包容的流动人口社会救助制度原则。针对这一问题，2020年民政部发布通知进行社会救助创新试点，其中一项试点即是允许流动人口在居住地申办低保。2021年《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》，将目标群体扩展到“符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题”。“新市民”这样的表述，意味着在政策层面流动人口和流入地居民一样拥有获得救助的权利，也意味着更多的救助政策开始向流动人口倾斜。
（二）城乡统筹问题
现有社会救助制度存在的城乡分割、双线发展的问题，不但造成城乡居民在生存底线上的权利不公，将农村居民置于相对剥夺的地位，也难以适应市场化大潮下的社会流动趋势，事实上将以进城务工人员为主体的流动人口排斥于救助体系之外。2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的出台，标志着我国户籍制度的系统性、根本性变革，为打破我国城乡社会救助体系整合的制度障碍提供了新的契机，也加快了统筹城乡社会救助体系的步伐。但如何实现社会救助城乡统筹，是将低保标准城乡统一，还是分阶段、分步骤逐步统一？要回答这个问题，应当先明确现有城乡低保标准制定方法的合理性。
2011年财政部、民政部等部门联合发布的《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》中，指出了低保标准制定的三种基本方法，即基本生活费用支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法。然而，三种方法在实践过程中却都存在缺陷。首先，基本生活费用支出法的计算原理比较简单，只需要按照日常需求确定生活必需品清单，用市场价格计算，便可得出低保标准。但生活必需品是随着时间、地区、收入等因素的变化而不断变化的，这就使得合理、准确地确定生活日常必需品的内容和数量，并将其进行统一的价格换算变得十分困难，且通过该方法计算的低保线也通常偏低，不能有效地满足贫困群体的日常生活需求。其次，恩格尔系数法用必需食品消费支出除以上年度最低收入家庭恩格尔系数来确定低保标准，易于确定一个保证家庭食品消费的金额，也相对容易获取。但该方法可能受不同地域居民对必需食品的类别和数量主观偏好的影响，容易产生偏差。最后，消费支出比例法是通过得到低保标准占上年度城乡居民人均消费支出的比例来确定低保标准的，但支出本身就是一个非常模糊和难以计量的概念，消费支出同样面临如何确定生活日常必需品的内容和数量并加以货币化的困难。基于此，以上三种确定低保标准的方法均不利于城乡低保统筹，应将低保标准的制定和调整方法确定为人均收入比例法，与人均可支配收入相挂钩。
人均收入比例法除了具有国际通用性外，也体现了相对贫困的思想。以人均收入为基准，收入在该基准一定比例之下的人口即为相对贫困人口。同时，收入相对支出更为稳定，一般来说，居民的收入来源和收入数额的变化幅度较小，而支出大幅变动的概率较大，如大病支出、高等教育支出等。需要说明的是，这里所指的人均收入是指居民人均可支配收入，即居民可用于消费和储蓄并能自由支配的收入，常常用来衡量一个国家或地区的居民收入水平和生活水平。根据国家统计局的规定，人均可支配收入由工资性收入、经营性净收入、财产性净收入和转移性净收入四个部分构成。
确定了低保标准的制定和调整方法，下一步的问题是按照人均可支配收入的多大比例制定低保标准。为了坚持差异性、操作性的原则，该比例不应该是一个值，而应该是一个区间。由于我国多数地区还未实现低保制度的城乡统筹，城乡低保标准之间的差异较大。因此，低保标准的制定和调整方法依然以目前的制度框架为基础，采用城乡不同的比例区间。从近年全国城乡低保标准占居民人均收入水平的比例来看，如表2显示，2015—2021年，我国城市低保标准占城市居民人均收入水平的比例均在18%左右，农村低保标准占农村居民人均可支配收入的比例在27%—35%之间。城乡低保标准的设定区间，也必然需要在合理的范围内。
此外，在统筹城乡区域发展的背景下，不同省份、不同地区的城乡低保标准差距过大，无疑会在城乡居民及不同地区居民之间造成不公平。随着城市化进程的加快，低保制度城乡统筹发展是实现基本公共服务均等化的必然选择。理顺城乡低保之间的关系，实现城乡低保一体化，需要在救助标准、支出水平、财政投入、行政管理等方面逐步实现城乡一体化。
（三）救助方式问题
社会救助方式包含现金、实物和服务三种，其中现金和实物救助较为普遍。特困人员供养、低保、临时救助、教育救助、医疗救助、住房救助、受灾人员救助，都以现金救助为主或包含现金救助；临时救助、住房救助、受灾人员救助，则包含了实物救助；特困人员救助中的供养服务、受灾人员救助中开展的心理抚慰服务和就业救助中的就业服务，则属于服务型救助。
现有的社会救助方式基本上都是以货币或者实物为主要内容的物质性救助，缺乏心理干预、社会支持、生活照料、就业帮扶等专业化的救助服务，无法有效应对致贫因素的多样性和复杂性。有学者指出，物质救助不是全能的，其本身亦存在着“救助缺陷”，如救助接受者的能力建设、心理支持及社会支持网络的构建等，就不是“制度性救助”所涉及的范围和所能解决的问题。救助不能止步于基本物质需要的满足，还要为受助者提供就业服务，为其子女提供儿童保护服务，为家庭提供心理咨询服务等，这一系列的服务是对物质救助的有益补充。日本、英国、欧盟的实践也证明，由社会组织参与的社会救助，可以弥补服务救助的短板，从而提升整个社会救助的效果。
（四）政策衔接问题
社会救助体系是一个动态衔接、相互配合的制度整体。从外部看，社会救助作为针对困难家庭和个人的制度安排，需要和面向职工的社会保险以及面向不同群体的社会福利制度进行衔接。从内部看，社会救助是由不同的救助项目构成的，不同的救助项目旨在解决不同的生活困难，一个受助者可能同时缺乏多个资源，只有不同的救助项目相互配合，才能在最大程度上发挥救助作用。
除《社会救助暂行办法》中规定了8项救助制度外，2021年《社会救助法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案》）还新增了疾病应急救助和生活无着的流浪乞讨人员救助。然而，无论是按照救助对象还是按照救助类别，都无法做到全部分类，似乎很难从中寻找出一条逻辑主线。社会救助项目庞杂造成的隐患即是，在社会救助各项目之间、社会救助与社会福利及其他帮扶措施之间既有政策上的交叉重叠，又有一些政策空白，导致兜底性民生保障网还存在漏洞。
从社会救助内容来看，大体可以包括以下四类：一是贫困群体的基本生存困境，涉及低保、特困人员救助、临时救助等专项救助的衔接；二是贫困群体的就业困境，涉及就业救助、低保、失业保险和就业促进政策的衔接；三是贫困群体的健康困境，涉及医疗救助、大病救助、基本医疗保险之间的衔接；四是贫困群体的教育困境，涉及救助制度与其他针对困境儿童的制度的衔接。
在政策实践中，社会福利和社会救助是两个截然不同的领域。福利制度旨在为全体公民提供生活、教育、医疗、康复等各方面的具有普惠性的设施、条件和服务。救助制度则是选择性的、针对贫困群体而给予的兜底性保障，应当防止社会救助制度的“泛福利化”倾向。以困难残疾人生活补贴为例，在该政策实施的过程中，存在随意扩大补贴范围，甚至将困难残疾人补贴视同于残疾人福利的情形。这种不区分对象的社会救助必然带来地区和族群的“污名化”，其结果不仅有悖于制度设计理念，而且扭曲了制度目标，妨碍制度的健康发展。考虑到福利和救助的区别，应该将残疾人的救助制度和福利制度进行区分，且在制度设计上有所衔接。
（五）管理体制问题
社会救助管理体制既有横向管理的问题，也有纵向管理的问题。横向管理主要指不同政府部门、不同社会救助项目之间的有效衔接；纵向管理主要指中央政府和地方政府、省级政府和地市级政府的上下级行政体制的管理。《草案》中规定，在中央层面，“国务院民政部门负责统筹协调全国社会救助体系建设。国务院民政、教育、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生健康、应急管理、医疗保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作。”在地方层面，则是地方人民政府民政部门负责统筹协调行政区域内社会救助体系建设。
社会救助管理体制的问题主要是府际关系的协调问题，包括横向的部门合作和纵向的不同层级政府的管理。一是横向部门之间的合作。社会救助各项目涉及不同的部门，其中教育救助涉及教育部门，就业救助涉及人社部门，住房救助涉及城乡住建部门，医疗救助涉及医疗保障部门，受灾人员救助涉及应急管理部门。针对不同群体的救助同时涉及多个救助项目，更是需要各部门的多方参与。其中对残疾人的救助，同时涉及到基本生活救助、医疗救助、就业救助等方面；对儿童的救助，离不开教育救助；对流动人口的救助，则不能忽视住房救助和就业救助。此外，社会救助体系的运转还需要其他系统的帮助。其中信息的比对共享涉及统计部门、税务部门和金融部门的协调，保护人身安全、维持治安则离不开公安部门的配合，所以部门之间的分工合作是制度运行的前提。二是纵向部门之间的放权。《社会救助暂行办法》规定，在申请低保、特困基本生活救助和申请医疗、住房救助等专项救助时，由县级人民政府审批确定。如在申请低保时，“乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。”此规定意在发挥相对高层级政府的信息整合能力，增加瞄准精度，提高救助资源的利用效率。然而审批层级的增加必然导致审批时间的增加，不利于困难群体及时得到救助资源，尤其当其申请急难救助时更是如此。适当的权力下放能够提高行政效率，有效缓解该问题。
当前，国家层面已出台了应对举措。2018年出台的《民政部、财政部关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》认为，“要全面落实县级人民政府民政部门委托乡镇人民政府（街道办事处）开展临时救助审批的规定，合理设定并逐步提高乡镇（街道）临时救助金审批额度。” 2020年出台的《民政部、财政部关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》提出：“鼓励有条件的地方将低保、特困人员救助供养的审批权限下放到乡镇（街道）。”《草案》则对所有社会救助项目的审批作统一规定，“经县级人民政府授权，乡镇人民政府、街道办事处可以根据本法第四十二条、第四十三条规定的调查核实、信息核查结果，作出确认决定。”为进一步应对疫情导致的急救难问题，民政部会同财政部于2022年出台《民政部、财政部关于切实保障好困难群众基本生活的通知》，提出对困难群众施行“先行救助”“分级审批”的办法。各地在社会救助“放管服”改革中，亦对这一问题作出了积极回应。
四、健全分类分层社会救助体系的政策建议
综上所述，健全社会救助体系的重点难点问题，主要集中于流动人口救助、城乡统筹、救助方式、政策衔接以及管理体制等方面。为此，本文提出如下政策建议。
（一）渐进实现社会救助城乡统筹
党的十九大报告明确提出，“统筹城乡社会救助体系、完善最低生活保障制度”是改善民生水平的重要内容。要打破社会保障制度在城乡之间的藩篱，破除城乡二元社会保障结构，实现城乡之间的政策均衡和结构平等，必然要推进社会救助的城乡统筹。
毋庸置疑，社会救助城乡统筹需要在很多方面进行努力。以低保为例，目前城乡低保统筹面临的主要障碍表现为：低保待遇城乡分化，人均补差比例较低，导致低保群体脆弱性风险增大；农村低保财政投入不足，地方承担主要责任，影响低保制度可持续发展；城乡低保经办管理水平存在差异，农村低保制度实施过程中的随意性较大，信息化水平较低，影响政策精准性。
为此，首先需要明确的是，不论是从政策实施过程的一致性亦或是政策实施结果的公平性来看，社会救助城乡统筹都不等于城乡救助的简单对等。统筹城乡的目标并不是平均化，而是在实现城乡机会、过程公平的基础上提供相对公平的救助待遇。其次，社会救助城乡统筹需要其他方面的配合，包括逐步规范家庭经济信息核对系统、救助管理，统一救助程序和管理方式，尤其是对农村救助制度实施过程中比较大的随意性空间进行约束，实现管理规则上的统一。在此过程中，不同政府部门之间权责关系的划分与职能衔接、基层工作人员专业能力的提升都是至关重要的。最后，社会救助城乡统筹需要采取分阶段、分步骤的渐进策略。正视目前救助制度中的城乡差异和地域差异，将社会救助城乡统筹视为一个分步骤、分阶段的渐进过程，通过逐步缩小城乡差距，最终达成城乡统一。
（二）补齐流动人口的制度短板
衡量社会救助体系能力的标准，主要看其是否能保障贫困者的基本需要。其中一个方面，即社会救助体系是否将所有应该获得救助的人都包括在内，或者说是否还有一些人确实需要救助，但由于社会救助的制度限制而被排斥在救助对象范围之外。从这一点上来看，社会救助制度还未能将流动人口纳入到制度中来，社会救助的兜底功能发挥仍然有所缺失。
为此，应从法律、政策和技术三个层面改革相关制度，保障流动人口获得应得的救助资源。首先，在法律层面，需要为流动人口的社会救助提供相应的法律支持。现阶段缺乏高层级的法律文本对流动人口救助进行规范，且各个地方对于救助内容、救助方式等的规定，容易使流动人口的社会救助出现碎片化倾向。其次，在政策层面，需要扩大救助制度的覆盖范围。既要使涉及基本生活救助、专项救助和急难救助在内的救助制度的目标群体囊括流动人口，减少因为地域和身份而导致的排斥；又要考虑流动人口本身及其家庭，尤其关注留守儿童和老人，对陷入贫困的流动人口予以及时的救助。最后，在技术层面，应当充分考虑流动人口的身份特征，通过基本公共服务信息平台建设，把更多的流动人口纳入制度覆盖范围。
（三）明确中央和地方政府的财政责任
社会救助财政问题的主要根源，在于支出责任的央地分工不明确、不清晰，严重影响着救助制度的持续健康发展。《社会救助暂行办法》规定：“县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划……将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。”但并没有明确应由哪一级政府承担主要财政责任，也没有确定中央政府和地方政府的财政分担比例。从实际情况来看，社会救助资金在很大程度上依靠中央财政的拨付，中央财政和地方财政的支出比例几乎每年都在发生变化，加上东部、中部、西部地区差异，导致社会救助财政补贴地区分配不均。此外，受行政管理体制和财税体制的影响，在低保等救助制度筹资责任分担中，省级财政往往发挥着枢纽作用，也存在一省之内各个市县获得财政补贴旱涝不均的状况。
明确中央和地方的财政责任，首先要通过法律法规明确中央财政和地方财政在社会救助资金来源中的负担比例，建立相对合理的责任分担机制和清晰的财政责任预期。这既是发达国家开展社会救助的有效经验，也是保证社会救助资金来源的稳定性与可靠性的必然措施。同时，可根据社会救助项目的不同，来区分中央政府与地方政府的财政责任划分：对于济贫类社会救助，主要由中央政府承担支出责任，并分担地方管理成本；对于急难类救助，应根据事权划分确定各自的支出责任，建立共担支出责任的制度。事实上，2018年国家对基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分，已经在有关通知中进行了相应规定：“将涉及人民群众基本生活和发展需要……首先纳入中央与地方共同财政事权范围，目前暂定为八大类18项”，“中央承担的支出责任要有所区别，体现向困难地区倾斜”。2022年又明确规定，中央财政发放到地方的补贴资金“按因素法分配，主要参考各地救助需求因素、财力因素和绩效因素等，重点向保障任务重、财政困难、工作绩效好的地区倾斜”。只有厘清社会救助央地财政责任，才能更好地发挥社会救助兜底功能，缩小地区救助水平差距，更好地实现社会救助城乡统筹。
（四）完善社会救助标准的制定调整办法
社会救助标准制定调整的合理与否，直接影响着对象识别与社会救助制度的有效性。以低保制度为例，低保标准是界定低保范围、核定低保资格、确定补助水平以及安排补助资金的重要依据，对救助率和反贫困效果有着重要影响。同时，低保标准的高低又决定着制度的保障效果：若低保标准过低，则难以保障困难家庭的基本生活；若保障水平过高，又容易滋生“养懒汉”的现象，产生福利依赖等负面影响。因此，合理制定并完善社会救助标准体系，是做好新时代民政标准化工作的重点和难点。
我们认为，应建立与居民人均收入水平挂钩的社会救助标准制定和调整办法。以低保制度为例，基于目前城乡居民收入来源、生活水平仍有差距的现实情况，城市低保标准应以城市居民人均可支配收入的15%—35%来确定为宜，农村低保标准应以农村居民人均可支配收入的20%—50%来确定为宜。从城乡统筹的未来发展看，低保标准应以居民人均可支配收入的20%—40%来确定为宜。当然，低保标准调整不是简单的收入占比，还要建立符合当地发展状况的、满足城市与农村贫困人口生活需要的有针对性的调整机制，通过完善低保标准、低保工作人员、低保管理体制等配套制度，最终促进最低生活保障制度城乡间的有效衔接。此外，还需要厘清救助标准之间的关系。首先是城市低保标准与最低工资标准、失业保险标准、失业救助标准的关系，需要着眼于有效协调和统筹安排民生保障和就业激活功能的实现，把低保标准与最低工资标准之间的合理替代率和比率关系确定在较为合理的区间。其次，对于农村低保标准而言，应着重考虑低保标准与农村特困人员供养标准的关联。再次，随着城乡居民养老保险制度、城乡居民医疗保险制度、城乡公共福利服务的快速推进，社会救助与社会保险、社会救助与社会福利服务的制度衔接，也是低保标准制定和调整的重要政策参照。
毋庸置疑的是，为贫困人口兜底，是社会救助的基本功能。在户籍制度改革和城镇化不断推进的前提下，社会救助的未来发展，需要突破城乡二元结构的制度藩篱，逐步整合城乡救助标准，使得包括低保在内的社会救助体系均衡发展，更好地满足不同阶层、不同群体的美好生活需要。在实现兜底性功能的前提下，确定科学合理的救助标准制定调整机制，逐步提高救助标准在居民收入水平中所占的比例，实现社会救助制度从兜底性向发展性的转变。
（五）注重社会救助的制度整合
社会救助制度是一项综合制度体系，无论是从制度的内容安排和服务供给主体方面，还是从社会救助的管理方面，都离不开分类、协调、衔接和统筹。
从社会救助的管理体制看，社会救助涉及不同部门之间的横向管理及各级政府之间的纵向管理。既有不同部门之间的配合协调，也有上下级政府的责任分工，尤其涉及财政投入方面，还有进一步完善的空间。以农村低保为例，财政支出不仅在中央和地方之间有巨大差异，且在省内之间的差异也不容忽视，后者更是造成农村低保横向不平等问题的主要原因，需要从“地区间、地区内”及“省际、省内”予以统筹考量。可以说，府际间的协调是社会救助体系得以有序运转的重要一环，必须予以关注，否则将成为体系完善的阻滞。
从社会救助的供给主体看，社会救助的供给需要整合政府和社会的协作，尤其是服务类救助的提供更是如此。社会救助虽然以政府为主导，但是其他社会力量的充分参与也至关重要，需要完善城乡社区、社会组织、社会工作“三社联动”机制，发挥好社区志愿者、公益慈善资源协同作用，促进社会工作专业力量参与社会治理。这其中，尤为不能忽视慈善事业的参与。慈善事业是社会救助制度和兜底保障制度的重要补充，是我国多层次社会保障体系的重要组成部分，在消除贫困、促进社会和谐方面具有特殊的作用。长远来看，多元主体共治不仅能够减轻财政资金压力，而且能够提高救助效率，培育良好的社会文化氛围。
（韩克庆，中国社会科学院社会发展战略研究院研究员，中国社会科学院大学社会与民族学院教授；郑林如、秦嘉，中国人民大学劳动人事学院博士研究生。）
以上文章原载于《学术研究》2022年第10期，文章不代表《学术研究》立场。
篇幅原因有所删减，未经授权不得转载。
