摘要：作为党加强农村基层领导的重要方式，村党组织书记、村委主任“一肩挑”的制度安排已在全国农村作为原则性政治任务广泛推行。由此，“一肩挑”的制度绩效尤其是对村庄公共物品供给的影响，受到学界和社会的广泛关注。本文从村集体灌溉设施建设角度评估“一肩挑”制度的实施效应，并利用中国劳动力动态调查数据（CLDS2014、2016）进行实证分析表明，实施村干部“一肩挑”制度显著促进了村集体灌溉设施的供给。在考虑缓解样本选择偏差的其他匹配方法以及变量测量误差等问题后，上述结论依然成立。异质性分析发现，受教育水平高的“一肩挑”村干部更有助于村庄公共物品的供给，但村庄中的宗族多样化、过多的村民小组等则对其产生一定的弱化效应。
一、引言
农村公共物品有效供给是实现乡村振兴和推进共同富裕的重要举措。但在传统的村委会和村党支部“两委分治”的治理模式下，“两委”在权力、职能和利益上的矛盾冲突显著，容易出现“两委”权力抗衡及村庄内耗问题，党在乡村振兴中的领导核心作用难以有效发挥。在此背景下，中央政府自2018年起在全国农村推行村党组织书记、村委主任“一肩挑”制度改革（后文简称“一肩挑”）。这项改革被作为原则性政治任务大规模推行，以期通过党政融合提高村集体行动的决策动员能力，促进农村公共物品的有效供给。
作为新的乡村治理机制，“一肩挑”制度改革可以追溯到1988年底湖北省谷城县冷集镇村组织换届时的实践探索。但一直以来，学界和政界对此争议不断。持肯定观点的学者指出，制度改革存在三方面的优势。一是“一肩挑”使党支部的产生受到村民选举的制约，党支部的管理行为更可能代表或反映村民的利益要求与体现村民意愿，能更好地实现和保障村民的民主权利；二是“一肩挑”通过交叉任职有利于化解村干部个人层面间的矛盾，减少由此带来的内耗，有效协调了“两委”关系；三是“一肩挑”减少了村干部数量，也减轻了村级组织的负担，有利于节约行政开支、提高行政效率。但也有研究认为，“一肩挑”制度实施存在诸多弊端。一是实行“一肩挑”后，主要领导在班子中的作用增强，但对其的制约作用相对减弱，容易造成独揽大权、滥用职权的现象，甚至出现“一言堂”的问题；二是“一肩挑”并不能解决“两委”本身性质或授权关系所引发的深层问题，由于“两委”是性质不同的两种组织，二者必须在组织上分开，不能混淆。
关于“一肩挑”制度安排如何影响农村公共物品供给的研究，尚未受到学界重视。在已有的少量研究文献中，其中一篇文章利用全国23省调查数据进行实证分析表明，“一肩挑”的权力结构不利于农村公共物品供给质量的提高；另一篇文章基于全国15省调查数据的统计分析认为，村支书与村主任是否由一人兼任，与村庄公共物品供给质量无必然关联。但两篇代表性文献并未深入探讨“一肩挑”制度改革下公共物品供给的理论机理，也没有对“一肩挑”制度安排的异质性影响展开分析。
本文认为，从分设“两委”到“一肩挑”的外生性制度变革，相当于构建了一个农村治理体制转轨的准实验场景，为观察“一肩挑”制度安排对农村公共物品供给的影响提供了独特的机会。显然，没有一项制度安排是完美无缺的。评价制度变革及其绩效不能离开具体的制度目标及其情境关联性。鉴于农村公共物品供给的重要性，本文关注村集体灌溉设施建设，针对“一肩挑”制度改革及其治理绩效展开实证评估，为推进乡村有序治理提供建设性意见。
二、理论分析与研究假说
（一）村干部“一肩挑”对村庄公共物品供给的影响
已有文献关注了企业组织结构模型中横向协调、纵向控制对企业发展绩效的影响。Li等认为这一理论可以推广应用到政府公共组织对绩效影响的分析中。基于此，我们将该理论用于分析“一肩挑”制度改革的影响（见图1）。
首先，“一肩挑”制度改革降低集体行动交易成本，促进村庄公共物品供给。“一肩挑”制度改革的本质在于将原来角度定位和职责身份不同的“两委”分设，转换为人事重合、职务重合和权责融合的一体化村组织。经典的集体行动理论指出，小集团比大集团更容易组织公共物品供给的集体行动，具有共容性利益的组织比排他性利益的组织更容易形成公共物品供给的集体行动。依此逻辑，“一肩挑”制度改革实现了村委党政组织的一体化，减少管理层级规模，促进领导集团的利益共容性，从而降低了是否实施、如何实施集体行动的信息处理、沟通和协调成本，提高了管理村庄公共事务的决策力和执行力。此外，该制度改革在村内树立起“单一”的正式领导权威中心，更有利于提升村庄凝聚力，有效衔接组织意图和村民意愿，达成集体行动的共识，有利于农村公共物品供给。
其次，“一肩挑”村干部受到双重监督问责，有动力更好地提供公共服务。在分设“两委”制度的安排下，村支书作为理性的代理人，受自上而下“党委—村支书”的任命模式约束，必然把更多的工作精力集中于上级考核的指标任务（如征兵等），而忽略难以测度但同样重要且深受村民欢迎的民生问题。而村主任受制于自下而上的“村民—村主任”选举制度，则会被激励去更多地提供顺应民情民意的公共物品。如果其忽视民生问题，村民就会“用脚投票”，影响村主任的连任机会。这样，村“两委”权力的不平衡往往导致村民自治难以有效发挥作用。实施“一肩挑”改革后，村干部既要接受上级组织考核，也要接受村民的“选举”监督约束。这会激励其由原先单一的“唯上政治关联”或“唯下社会关联”嵌入，转向“唯上和唯下”兼顾的双重嵌入，从而促进村庄公共物品供给。一方面，由于党的统合力增强，“一肩挑”干部会提升其向上政治关联强度，这有利于贯彻实施上级政府的目标管理，同时也能增强村干部向上联动争取农田设施建设等公共项目的政治权利；另一方面，“一肩挑”干部要获得村民的选举支持，必然会内嵌于乡村社会，统筹村民多元利益诉求，提供与村民利益息息相关的公共物品。由此提出研究假说H1。
H1：实施“一肩挑”制度会促进村庄公共物品的供给。
（二）村干部“一肩挑”对村庄公共物品供给影响的异质性
“一肩挑”制度内涵既包括服从上级的等级命令体系特征，也具有村落社会网络的嵌入性特征，因此需要进一步通过事实和村庄治理的不同情景，考察“一肩挑”制度可能存在的效果差异。Chen等认为基层管理主体的个人特征在村庄经济发展和政策实施中的作用至关重要。高素质的村干部更可能提供良好的村庄公共物品，其中村干部受教育水平是综合素质的重要衡量指标。相关经验研究也表明，受教育水平高的人更愿意为公共事业多作贡献。这意味在“一肩挑”制度改革背景下，受教育水平越高的“一肩挑”村干部可能越有动力提供公共服务，也更能善用该制度带来的相对集中的权力资源以拓展社会关系网络，为村庄争取公共物品投资。由此提出研究假说H2。
H2：村干部受教育程度会强化“一肩挑”制度对村庄公共物品供给的促进作用。
改革开放以来，中国农村引入了“乡政民治”的民主治理制度。与此同时，宗族这一传统文化在村庄治理中一直发挥着不可忽视的作用。因此，需要关注村庄制度特征的异质性影响。村庄民主治理制度的改革实践主要体现为村民代表大会、村民议事会制度，村民依托这些平台对“一肩挑”村干部的工作成效进行监督和问责，避免权力集中对村庄公共利益的侵蚀。有研究表明，当村庄重大事务按照多数制原则在村民大会上进行表决时，村庄的公共物品开支会显著增加。但关于宗族对公共物品供给的影响研究指出，宗族是农村社会诸多矛盾的根源，宗族多样化带来的矛盾会阻碍公共物品的供给。由此提出以下假说。
H3：村庄民主治理程度会强化“一肩挑”制度对村庄公共物品供给的促进作用。
H4：宗族多样性会弱化“一肩挑”制度对村庄公共物品供给的促进作用。
已有研究表明村庄规模特征也是影响村庄治理的一个重要因素。村庄规模越大，协调村民利益的治理难度就越大。尤其是对于村民小组多的村庄，每个村组往往是以地缘、血缘为关系纽带，同组村民文化认同高、利益结合紧密。而不同村民小组之间的利益诉求不同，导致难以达成提供公共物品供给的集体行动。由此提出研究假说H5。
H5：村民小组多会弱化“一肩挑”制度对村庄公共物品供给的促进作用。
三、数据来源与模型选择
（一）数据来源
本文数据来自中山大学社会科学调查中心的中国劳动力动态调查数据（CLDS）。CLDS的问卷抽样覆盖中国29个省市（除港澳台、西藏、海南外）。目前CLDS已完成四轮追踪调查。由于CLDS 2012未提供本文研究所需的核心解释变量，因此本文使用CLDS 2014、2016的数据。本研究关注农村村庄样本，在剔除城市社区样本以及缺失样本后，2014、2016年的有效村庄样本分别为175和179个，共计354个。
（二）变量选择
1.被解释变量：村集体灌溉设施建设和灌溉设施维护情况。其中，村集体灌溉设施建设指标采用村居问卷中“上年末村集体灌溉设施覆盖农田总面积的占比”来衡量；考虑到村集体灌溉设施建设不能完全反映村庄公共物品供给的自主性，因此稳健性检验部分采用村居问卷中“最近5年来，本村集体灌溉设施维护情况”来测度。
2.核心解释变量：是否“一肩挑”。采用村居问卷中“本村的村支书和村主任是否是同一个人” 来衡量。回答“是”，赋值为1；反之，赋值为0。
3.控制变量：控制村干部特征和村庄特征两类变量。村干部特征包括“一肩挑”的主要村干部的受教育程度、任期年限、政治面貌、年龄和户籍地；村庄特征包括人口（户数、村民小组数）、经济（人均收入、政府补贴）、村庄区位与文化和谐（到县距离、村民关系）、村民大会次数、姓氏数等制度环境特征。具体变量见表1。
（三）模型设定
由于模型中被解释变量的数据是典型的审查数据，不服从正态分布，使用OLS方法进行估计可能会无法得到一致估计量。运用截断数据模型估计则需将被解释变量取值为零的观测值删除，这会导致大量的样本信息损失，可能得到有偏估计。因此，本文采用面板Tobit模型。回归模型设置如下：
四、计量结果分析
（一）基准回归
“一肩挑”制度及其实施村庄可能存在非随机性选择。为缓解选择性偏误，本文采用PSM模型的核匹配法后的样本，利用面板Tobit模型进行估计（见表2）。其中，模型（1）为村庄固定效应模型，模型（2）为固定时间和村庄的双向固定效应模型。两个模型的估计结果均表明“一肩挑”促进了村庄公共物品的供给。模型（2）的估计结果表明，与未实施 “一肩挑”的村庄相比，实施“一肩挑”的村庄的灌溉设施农田覆盖占比显著提升了20.6%，且在1%水平上显著。由此，验证了假说H1。
（二）异质性影响分析
1.受教育水平的异质性影响。表3显示了村干部受教育水平给“一肩挑”制度实施效应带来的异质性影响。在全部样本中，村干部受教育程度为小学及以下的占比为53.1%，但考虑到样本分布的非均衡性，本文以位于样本中位数的小学教育水平为界，纳入交互项“一肩挑×教育水平”。结果表明，受教育水平在中位数以上会让“一肩挑”制度的影响效应提升9.8%，且在5%水平上显著。这表明，“一肩挑”村干部受教育水平高更有助于农村公共物品的供给，证实了研究假说H2。
2.村庄特征的异质性影响。表3也显示了基层民主、宗族网络和村庄规模给“一肩挑”制度改革带来的异质性影响结果。模型（1）的结果表明，基层民主制度对于“一肩挑”制度的改革影响并未发挥显著作用，假说H3没有被证实。原因可能是：一方面，村民大会制度尽管近年来得到了大力推广，但实际运行中存在制约其发展的不利因素，如制度设计的空白现象、村民讨论的参与度低等；另一方面，长久以来，宗族集中体现了传统农村结构的历史特征，其中的一些功能性因素可能仍起着不可替代的影响效应。事实上，模型（2）的估计结果进一步验证了上述推断，结果表明，村庄姓氏数的提高使得实施“一肩挑”村庄中的制度影响效应降低0.2%，且在1%水平上显著。这意味着，实施“一肩挑”制度村庄的宗族数量多，不利于公共物品的供给，证实了假说H4。模型（3）的结果表明，村庄中村民小组数增多使得实施“一肩挑”制度改革的影响下降了1.5%，且在1%水平上显著，证实了假说H5。
（三）稳健性检验
1.采用PSM模型中其他匹配法后再回归检验。为保证估计样本的可靠性，本文进一步采用k近邻匹配和卡尺匹配方法后的样本进行再检验。表4显示了两种匹配法匹配样本后的面板Tobit模型结果。无论是核心解释变量的边际系数值大小还是显著性水平，得到的结果都基本一致，表明上文的基准结论具有稳健性。
为保证PSM模型结果的有效性，针对模型的两个假设条件进行检验。其一，共同支撑假设。从图2的核匹配法的结果看，与匹配前相比，匹配后两组样本的分布已渐趋一致，且具有较大范围的重叠。这表明处理组（“一肩挑”实施组）和对照组（“一肩挑”未实施组）的倾向得分有较大的共同支撑域，满足共同支撑假设检验。
其二是平衡性假设。表5结果表明，匹配后解释变量的标准偏差均值明显减少，从19.7%下降到3.2%—6.3%左右；匹配后样本重新估算的倾向得分Logit模型的
值从0.179下降到几乎为零，并且模型的LR统计量不再显著。该结果表明匹配完成后处理组和对照组在各匹配变量上不存在系统性差异，符合假设条件。
2.更替被解释变量。前文的核心被解释变量可能难以完全体现村集体在公共物品供给中的自主性。农村税费改革后，国家实施“自上而下”的项目制，村集体在其中更多地是发挥组织协调作用，仅体现了部分的自主性。因此，本文将被解释变量替换为能完全体现村集体自主性的变量——村集体灌溉设施维护情况，并使用OLS面板模型进行再估计。表6的结果表明，与未实施 “一肩挑”的村庄相比，实施的村庄对灌溉设施进行了更有规范的定期维护。该结论佐证了前文发现，验证了基准结论的稳健性。
五、结论与讨论
关于村干部“一肩挑”制度是否能改善村治，一直存在争议。本文以公共物品供给衡量制度绩效，以村集体灌溉设施为例，利用中国劳动力动态调查数据（CLDS）进行实证分析发现，实施村干部“一肩挑”制度，能够使村集体灌溉设施覆盖农田总面积的占比提升20.6%。异质性分析表明，受教育水平高的“一肩挑”村干部更有助于农村公共物品的供给，但宗族和村民小组多样化对其产生了一定的弱化效应。
本文的政策含义：第一，总体上，从农村公共物品供给维度而言，村干部“一肩挑”的制度安排是有效的，能够改善乡村治理。第二，“一肩挑”村干部受教育水平的提升，会强化改革红利的释放。因此，选出贤能之人治村尤为重要。第三，对于村庄公共物品供给，宗族多样化会弱化“一肩挑”的治理效果。如何在“合村并居”行动中规避宗族异质化及其冲突，需要谨慎操作。第四，在村庄治理结构的重构中，如何避免村民小组的分散化问题，并将其与“合村并居”统筹安排，需要给予重视。
需要指出的是，目前我国在村干部“一肩挑”制度的基础上，提出了村干部配置制度的改革举措，并进一步倡导在党组织、村民委员会、集体经济组织和合作经济组织中做到四个“一肩挑”。显然，新的改革举措提出了新的值得关注的研究议题。一是如何处理不同组织的“党务性”“政务性”“经济性”之间的关系？二是如何加强并提升村干部知识化、专业化与组织职能多样化之间的匹配性？三是如何在“一肩挑”制度框架下构建有效的监督与制衡体系？这都是有待学界进一步跟进研究的重要问题。
（胡新艳，华南农业大学国家农业制度与发展研究院教授；陈文晖，华南农业大学经济管理学院博士研究生。）
以上文章原载于《学术研究》2022年第7期，文章不代表《学术研究》立场。
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