摘要：国际局势的剧烈变化促使人们进一步认清了新自由主义的局限性，国家在经济社会转型过程中的作用重新成为关键议题。面对创新转型的目标和压力，中国亟需通过工业技术领域的国家能力建设来实现科技创新引领下的高质量发展。本文继承政治学和历史社会学中的国家理论传统，依托基于知识的能力观发展出一个国家工业理解能力的分析框架，并用于研究新中国成立以来国家工业理解能力的历史变迁过程。国家工业理解能力以国家用来与产业互动的行政体系的自主性、专业性和渗透性作为基础，需要与特定的国家工业发展战略和工业技术系统的信息结构相协调。国家无论是要支持创新活动，还是要推动创新系统整体的结构性变迁，都需要在与产业界的互动中获得信息，提升对工业创新活动的认识，据此形成有效的政策。
在国际形势急剧变化、新自由主义事实上已经破产的背景下，讨论国家在经济社会转型过程中的作用显得尤其重要。在经济发展过程中，国家需要扮演双重角色。第一重角色是创新经济系统的重要参与者，国家需要搭建网络化平台以提供创新活动所需要的知识和资源；第二重角色是社会技术转型的推动者，国家需要推动资源配置的结构性调整。国家的重要角色已经得到中央的高度重视。“十四五”规划指出，在中国特色社会主义新时代，国家需要在创新发展中发挥更为积极的作用，特别是健全新型举国体制，引领整个社会在面向世界科技前沿、经济主战场、国家重大需求、人民生命健康的领域取得重大科技突破。近年来，中美贸易摩擦中出现的“卡脖子”问题在一定程度上反映了中国既有工业技术政策在相关领域未能有效地引领战略性科技突破，这进一步引发人们反思国家角色和工业技术政策背后的国家能力问题。
政治学和社会学中的国家理论较早把国家放在分析的中心，研究国家在政策制定和执行中的能力。这些能力需要以有效地获取政策对象的必要信息为前提：国家想要在实践中发展出有效的工业技术政策，就需要掌握工业活动的专业信息，形成对诸如“技术的瓶颈和前景如何”“创新应如何组织”等问题的认识，也即构建国家工业理解能力。近年来，很多学者采用信息经济学的视角来分析国家政策在社会经济发展不同阶段的效果。但由于信息经济学对工业技术知识这一复杂“信息”对象解释力有限，该视角仅适用于解释简单政策，难以有效分析作为复杂政策的工业技术政策。因此，本文继承政治学与历史社会学中的国家理论传统，根据工业技术的本质特征，在以知识为基础的能力观下发展出一个国家工业理解能力的分析框架，用来研究新中国成立以来国家工业理解能力的历史变迁过程。本文强调，国家工业理解能力依托于国家用来与产业互动的行政体系的自主性、专业性和渗透性，需要与特定的国家工业发展战略和工业技术系统的信息结构相协调。当前，国际环境的深刻变化使得中国需要更多地依托本土创新来解决关键技术问题，但中国在上一历史时期并没有形成一个能够渗透进工业创新活动、专业性的信息系统。因此，我们必须顺应国家发展战略的变化，有针对性地推动体制机制革新，为发展创新政策奠定基础。本文尝试为讨论创新政策提供一个基于“国家能力”概念的分析框架，为人们思考转型背景下国家如何有效地参与经济活动、促进创新市场竞争提供新的思路。
一、 国家工业理解能力的理论位置
本文继承Theda Skocpol等学者的观点，将国家视为一个行动者，聚焦于国家的决策行动。国家能力被看作国家通过实施政策来达成自身目标的能力，至少包含三层含义：第一，从国家获取信息并形成对治理对象的理解到它将这种理解转化为政策；第二，从国家的政策制定到政策执行；第三，从国家的政策执行到最后市场机制检验政策的效用。学者们对第二、三层含义已经有丰富的讨论，但经常忽视了第一层含义。
在第一层含义中，信息获取和编码化得到了部分学者的关注。其中，Scott（1998）的研究最具有影响力，他指出现代国家力图按照自己治理的需要，收集社会信息并将其变成简化的、清晰化的可见形式（如地图）。后续研究沿着“国家如何使得社会信息清晰化”这一方向发展，提出了认证能力、国家信息能力、国家能力的信息基础（informational foundations of state capacity）等相关概念。本文把这些研究归为将工业技术知识简化的信息经济学视角。这一视角往往把创新活动理解为可编码程度较高的指标或数据，国家政策目标以及信息收集和处理手段都是单一、清晰、标准化的，而国家能力被理解为在目标和手段确定的情况下的信息能力。但客观上来说，不同领域的知识被简化和编码化的程度显然是不同的。在本文所分析的工业技术政策领域，关于创新实践的知识具有高度复杂性和缄默性。工业技术产品的发展过程涉及从研发到产业化应用多个环节之间的复杂反馈，涉及政产学研等多种类型主体之间以及市场、技术、政治、社会等多个领域之间复杂的、系统性的协调关系。这些知识嵌入在具体的技术和市场情境中，而且不断变化，难以被简化为编码化知识，只能通过参与产业实践来获得。此时，国家的政策目标以及信息收集和处理手段变得复杂而模糊，国家获取信息目的是什么、向哪些主体获取信息、获取哪些信息、如何获取信息等都成为需要考虑的问题。所以，国家如果想要发展出有效的工业技术政策，就应当根据政策对象的特征来形成对于工业实践的理解和认识。从主观上看，组织发展某种能力往往是出于特定目的和指向，对能力的分析也应当与特定的组织发展战略和组织结构紧密结合。
因此，本文将国家工业理解能力界定为：国家对其当下所处情境中的工业技术活动的实际情况、工业技术发展规律、技术创新发展的瓶颈及解决方案、技术发展的总体布局和长远规划、与技术发展要求相匹配的组织方式和激励机制等方面形成相对独立的立场、判断和观点的能力，它是国家在工业技术领域内能力的一部分。信息经济学视角下的国家能力理论分析的只是国家工业理解能力中强调信息获取和编码的那部分。国家信息能力发挥作用以国家的认知框架建立能力为前提，如国家需要理解什么、需要理解到什么程度、这种理解需要怎样一套组织基础作为支撑等。这些认识取决于国家发展战略和信息结构所创设的特定情境下工业技术活动特征（本文在分析框架部分将具体解释发展战略和信息结构的含义）。这意味着国家工业理解能力不是抽象、固定的，而是需要根据发展战略和信息结构的变化来做动态调整。在现代社会中，国家治理有赖于国家掌握相对充分、精确和可靠的社会信息，并据此形成对治理对象的认识。在这个意义上，国家工业理解能力决定了国家能否有效识别有潜力的工业技术项目，并设计合理的激励机制来促进工业发展，这是国家在工业领域有效行政的基础。图1展示了学者们对国家能力的研究内容以及本文所提出的国家工业理解能力概念在理论图谱中所处的位置。
二 、自主性、专业性和渗透性：国家工业理解能力的分析框架
本文在以知识为基础的能力观下提出国家工业理解能力的概念，整合发展了政治学与历史社会学中对国家能力三个基本条件（国家的自主性、国家对社会的渗透性和国家的专业性）的讨论，并进一步指出，需要在特定国家工业技术系统中的发展战略与信息结构协调的意义上来分析国家工业理解能力的适应性。
（一） 基于知识的能力观下的国家工业理解能力
在基于知识的能力观下，国家想要发展出对工业活动的理解能力，就需要具备认知视角三个要素所要求的基本条件。认知视角认为，组织对特定领域理解能力的形成过程就是组织在认知预期的指导下基于认知框架来搜索、识别和吸收外部信息。由此，认知视角强调了三个要素：首先是认知预期，它取决于组织的发展战略，决定了认知的目的，即想认识什么；其次是认知框架，它受限于组织的专业化知识基础，决定了认知的程度，即能够认识到什么；最后是外部信息，这些信息是形成认识的原材料，往往是复杂和缄默的，组织需要进入实践情境、与对象建立参与式互动的信息渠道才能获得这些信息。
国家行政体系的自主性为国家形成独立的认知预期提供了前提。国家只有具备自主性才能形成对于自身需要了解哪些活动的独立看法。国家自主性在一国出现发展战略转变、工业技术系统转型等关键的转折性时刻显得更为重要，因为这时国家需要克服既得利益集团的阻力、超越市场理性和技术理性的逻辑。本文继承传统政治学与历史社会学的认识，认为国家自主性的动力来源往往是政治性的，特别是国家安全职能，即国家由于处在国内政治和国际政治交界处而需要承担维护国家安全的特殊职能。国家要想实现自主性，就需要达成国家行政体系内部的政治共识并克服国家行政体系外部的阻力，形成整体和全局判断，而不是反映个体或局部利益。
国家行政体系对产业界的渗透性为国家获取外部信息提供了渠道。国家需要渗透进产业界，在与工业实践者的交流中获得信息。国家如果只有对产业界的渗透性而没有国家自主性，就容易被短期和局部的利益所左右，无法形成长远和整体的判断。不论是基础性国家权力（infrastructural power），还是嵌入式自主性（embedded autonomy）、被治理的相互依赖（governed interdependence）等概念，都强调了国家通过与社会集团进行惯例化、制度化的协商来渗透社会以制定和执行政策的能力。本文继承传统政治学与历史社会学的认识，并把渗透性的概念推进到国家制定政策前的认知形成阶段。
国家行政体系的专业性为国家形成有效的认知框架提供了基础。国家只有具备专业性，才能形成有效的认知框架，用来指导其在什么情况下向哪些主体获取信息、获取哪些信息、如何获取信息等。传统政治学和社会学在讨论国家的专业性时侧重马克斯·韦伯意义上的官僚组织的专职化，强调官僚组织通过人事管理和工作程序来提高官僚组织效率、塑造官僚整体认同。为了应对工业技术政策领域信息复杂性和缄默性特征，本文强调国家行政体系在知识层面的专业性，将国家的专业性界定为国家官员团队对工业技术专业知识的掌握。这些知识包括两类：一类是关于工业技术的一般性知识，如技术创新是如何发生的、需要具备什么组织和社会条件等；另一类是关于特定产业的知识，如本国汽车产业的资源、能力和发展瓶颈是什么，还需要哪些政策支持等。国家专业性的形成有赖于国家官员团队具有专业技术背景并长期扎根产业实践。
（二）发展战略、信息结构与国家工业理解能力
对国家工业理解能力强弱的分析应当放在特定国家工业技术系统中来进行。当国家结构能够与发展战略及其所决定的信息结构相匹配时，国家更容易发展出工业理解能力。发展战略及其所决定的信息结构会发生动态变化，国家结构也需要进行相应的适配性变化。
发展战略是从事赶超发展研究的学者们在分析国家在工业技术发展中的作用时的起点。发展战略往往是超越了经济逻辑和工业技术逻辑的政治决策，它决定了一个国家在工业发展上的抱负水平，规定了该国的工业发展任务，如期望达到的技术水平（如技术跟随或创新前沿）、要采取怎样的技术发展方式（如对外依赖或自主研发）来达到这一水平。由此，它规定了国家需要扮演的角色以及国家为此需要建立的工业理解能力，特别是规定了国家的自主性（认知预期），即国家应当认识什么以及认识到何种程度。
国家结构是学者们在分析国家作用时经常提及的另一个重要概念。国家结构是国家实际用以渗透社会的行政结构，在本文中特指国家用来管理工业活动的行政结构。该结构影响了国家能够获取和处理信息的程度和方式，也决定了国家实际能够达到的工业理解能力，特别是国家行政体系实际的专业性（认知框架）及其对产业界的渗透性（外部信息获取）。虽然发展战略规定了应然的国家结构形态，可以直接决定形式上的制度安排，但想要按照发展战略的要求来彻底改变国家实际运转中的行政结构，则是一件成本高昂、耗时很长的事情。这意味着，国家结构既有可能适应发展战略的要求，也可能与其脱节。为区分发展战略所要求的结构与实际结构，并突出国家工业理解能力（而不是更为一般化的国家能力或是国家政策制定和执行能力）在信息层面上的意涵，本文提出了信息结构的概念。信息结构决定了国家应该获取和处理信息的程度和方式，特别是规定了国家应然的专业性及其对产业界的渗透性。
当发展战略发生转变时，其所要求的信息结构也发生相应的转变。但既有的国家结构有可能适应曾经的战略及其信息结构，而不能适应新的战略及其信息结构。此时，依赖于既有的国家结构所建立的国家工业理解能力不能适应新发展战略的要求。本文将国家工业理解能力的分析框架归纳为图2。
下文将分析新中国成立以来国家工业理解能力的变迁过程，用来强调在工业创新系统的发展战略与信息结构变化的情境下国家工业理解能力的适用性问题，以及这种能力的历史演化过程对当下中国创新转型的影响。
三 、发展任务与国家工业行政结构：国家工业理解能力的变迁
（一）社会主义革命和建设时期（1949—1978年）
在社会主义革命和建设时期，为保障国家安全，中国制定了独立自主建设工业化的发展战略，并在这一战略的指导下建立一个由计划部门来统合的资源配置结构，由此形成一个中央集中式的国家结构，并发展出相应的国家工业理解能力。
新中国成立之初，中国依托苏联援助，制定了独立自主建设工业化（特别是优先发展重工业）的发展战略，力图建立一个完整的工业体系，以确保经济发展和国家主权安全。为了实现这一目标，国家既需要通过计划经济体制把有限的资源集中起来，保证建立众多工业部门所需的大规模资源投入，又需要建立专业化的政府部门分工体系，组织管理具体工业门类的生产，协调工业间的相互联系。于是，国家建立了一套中央集权的工业部委行政管理体系，即一个集中式的资源配置结构。国家计划委员会以及经济委员会负责工业部委之间的统筹协调。各工业部委基于工业门类，按照职能分工和专业化的原则来划分，包括科技部、国防科工委、煤炭工业部、石油工业部等。部委的分工可能是高度专业化的。例如在机械工业领域内，20世纪80年代初，国家根据具体产业同时设有8个以序号命名的“机械工业部”，分管民用机械、核工业和核武器、航空、电子工业等。在每个工业部委系统内部，各中央职能部门在地方各级政府层层设置对口机构，并且把最基层所有企事业单位（包括各级各类企业、科研院所和院校）都纳入到行政管辖系统之内。中央政府同时掌握了国家、地方和企业层次上的战略决策权，甚至拥有地方和企业层次上的部分日常决策权；地方政府负责政策和信息的上传下达，在人事、财政、审批等各方面都只能听命于中央政府，自由裁量权较小；企业是一个完成国家下达计划任务的生产单位，它的投资、研发、组织设置、营销、企业间协调等战略管理职能由中央主管工业部门来承担。
国家通过这套集中式的资源配置结构以及其他制度安排，促进了政府系统内部的共识形成并减小了外部阻力，从而形成了与该时期发展战略相适应的国家自主性。这一发展战略要求国家把有限的资源集中投入优先发展的重工业领域，也就是要利用“剪刀差”，尽可能地通过提高农业剩余和压缩居民消费来保障重工业发展所需的粮食和资金积累。为此，国家通过实行强制性的统购统销政策来保证“剪刀差”的资源流向制度化，提供单位制下的“铁饭碗”以及其他福利待遇来维持平均主义的民生保障，并通过集体主义精神的宣传和培养让社会各群体接受这一发展战略。同时，国家通过干部人事制度和政治教育来增强政府官员集体的身份认同和凝聚力，形成了行政系统内部对发展战略的共识。
这套集中式的决策结构下各部门“一通到底”的行政体系和计划指令协调方式有利于实现该阶段的发展战略，保证了国家工业行政体系对产业的渗透性。国家基于行政关系与产业界的广大主体建立了常态化的信息沟通渠道，以此获得实施发展战略所需的生产和运营信息，如对产品参数、资源投入和产出数量的掌握。以铁路部门为例，在20世纪50年代末，国家形成了一个铁道部集中统一领导、层级分明而深入基层（部—局—分局—站段）、覆盖范围广泛全面（包括铁路运输、工业、基本建设、科研、教育等）的行政管理系统。铁道部拥有多个科研院所和遍及全国多个省份的学校。铁道部通过计划生产运输指标和运营指标体系、劳动竞赛和学习交流等方式实现了系统内的信息流通，保证了铁路系统内研发、生产、技术改造、维修、运营等功能的发挥，维持了整个系统正常有序的运转。
各工业部委的产业实践以及部属科研院所的决策支持有助于提高国家行政体系的专业性。每个中央工业部委专门负责一个工业门类的管理与发展，而且官员在工作中会深入接触产业实践。比如，为了规范和完善机车的使用与检修，铁道部的官员通过例行考察制度了解机车的磨耗规律和机能作用情况，总结优秀企业的做法，建立了细致的可操作化的检修规则，并根据车型更新、工艺和设备改善等情况变化改进规则。工业部委直属的产业科研院所具有较强的专业性，科研人员都根据计划安排钻研特定的专业方向。他们既负责本部门的应用工程开发，也扮演了部委的决策参与者或者事实上的“参谋”角色。工业部委还设有专业化院校负责本部门的技术与技能教育，培养了大量的中青年干部。
在这一时期，国家结构较好地适应了该时期发展战略所规定的工业技术活动特征，并形成了一定的国家工业理解能力。在独立自主建设工业化战略的引导下，中国没有像同期很多拉美国家那样陷入对外来技术的依赖，而是在工业实践中发展出对技术和部门协调的理解。国家要负责每个工业部门的建设和工业部门间的协调，所以需要了解特定产业的知识，如国外的先进技术有哪些、如何根据既有产品实施反求工程、如何建立产业链上下游工业、如何综合平衡不同工业部门间的资源配置等。
但该时期国家工业理解能力的建设也受限于这套高度集中式的国家结构，专业技术官员的知识无法突破国家行政工业结构所设定的认知框架，地方政府、企业和基层的创造力未被充分激活。当国家转而追求经济快速增长时，这套国家结构束缚经济活力的弊端就充分暴露了出来。
（二）改革开放和社会主义现代化建设新时期（1978-2012年）
党的十一届三中全会以后，中国制定了以“市场换技术”促进经济快速增长的发展战略，并调整了中央与地方之间、政府与企业之间的权责和资源分配关系。国家逐渐取消以专业工业部委为中心的工业行政体系，为多元主体的进入和市场竞争机制的发展创造空间。这无疑顺应了当时世界的发展潮流，同时也促进了中国工业经济规模的迅速增长。但我们也需要认识到，在改革一套旧的工业行政体系之后，国家并没有建立起高国家自主性、高国家专业性以及对产业界具有高渗透性的信息网络来支撑其与产业的互动。因此，国家的创新政策只能从总体上强调对创新的重视，却难以有针对性地激励企业和产业突破关键技术瓶颈。在实践中，中国工业技术更多地被嵌入以西方国家为首的全球体系中，甚至一度产生了对外来技术体系的依赖。
在这一时期，国家领导人把国家建设的重心转向“以经济建设为中心”。中国从20世纪80年代开始采用“市场换技术”战略来促进经济快速增长。“市场换技术”的初衷是实现进口替代和加速本土工业技术能力，但实际却采用国营骨干企业和跨国公司组建合资企业的方式，以中国市场份额来换取跨国公司对中国的产品图纸和技术资本品输出。中国实际上将国外技术资本品输入而不是本土的自主创新当作最重要的技术来源，而本土工业的中心任务是承接发达国家和地区的产业和技术转移，融入全球生产网络。国家的任务转为创造有助于招商引资的政策和制度环境。
为解决计划经济体制下“中央管得太多太死，压抑了地方、企业和基层发展经济的活力”的问题，国家实施了行政体制改革和财税体制改革。行政体制改革中的一项主要举措就是解散工业部委体系，实现放权于地方、还权于企业。国家对中央工业部委进行大幅度削减和撤并，并且打散了中央工业部委下属的行政体系。国家将原来中央工业部委直属的大量科研机构和工厂进行解体、企业化改制或下放，只保留极少数骨干科研机构和工厂作为中央政府直属的企事业单位。在把部分企事业单位下放给地方政府的同时，国家还把原来各工业部委所拥有的固定资产投资项目审批权、物资分配权、技术改造权等对工业资源的支配权和工业活动的管理权授予地方政府。此外，国家把原来工业部委体系下很多中央部门对地方部门的行政领导权变为业务指导权。财税体制改革最直接的效果是扩大了地方政府的财政自主支配权。中央政府转而主要通过干部人事制度和政治领导来影响地方政府，通过财税工具等市场化手段来引导企业。这导致更多的信息特别是那些缄默信息保留在了地方政府和企事业单位手中。
这些改革直接改变了国家行政体系对产业界的渗透性。中央政府丧失了原有的渗透进基层的组织基础，更多地依赖地方政府来获取信息。中央政府获取信息的程度是相当有限的，很难获得那些高度依赖于特定情境中的实践和互动所产生的缄默信息。地方政府获得部分企事业单位的直接管辖权，与之建立了行政联系，再加上地理临近性，更容易发展对当地产业界的渗透性网络，如通过组织实地调研、收集地方性消息等方式来获取信息。
政策制定与执行中的国家自主性经常受到地方政府出于局部与短期利益考量的干扰。在行政体制和财税体制改革之后，地方政府成为经济投资决策的重要主体，在国家“摸着石头过河”的政策试验做法下获得了更多的自主权。有限的任期和地方政府之间以GDP为导向的激烈政绩竞争使得各地政府的决策更具有局部化和短期化的特征。这种模式也极大地削弱了中央政府在工业活动中的系统协调性职能。中国同时出现了中央和地方多个产业政策的制定主体，在政策实践中由中央政府推动的整体目标和各地方政府推动的局部目标复杂地交织在一起，甚至在部分重要的工业决策中，中央政府和部分地方政府之间出现了明显的矛盾。
国家专业性也发生了明显变化。原有中央工业部委及其下属产业科研机构精简后，国家积累的工业技术专业知识往往由于储存载体的缺乏而难以存续。原有中央工业部委的官员只有相对少数进入新的部委，另一部分在大幅度缩编后作为研究中心、协会、学会等“智库”专家为政府提供决策咨询，更多的官员选择“下海经商”。同时，由中央政府财政支持的科研机构人员数到2005年缩减了30%。在追求干部队伍年轻化、知识化和专业化的原则下，中央政府选拔了更多在市场、外贸和金融等经济领域具备经济知识优势和管理能力的新一代干部。由于成长路径的差异和人手的有限，这些干部很难长期接触工业实践，所以他们在掌握与工业相关的复杂知识、缄默知识方面存在不足。虽然中央政府的工业技术专业知识有所削弱，但相比于地方政府而言，它还是通过一套高标准、成熟专业的人员选拔和培训系统建立起一个更加专业的官员团队，而且凭借与高校和科研机构之间紧密的合作网络而获得较为充分的专业支持。然而，由于中央政府本身专业官员团队的规模有限，再加上央地之间专业资源共享机制薄弱，中央政府的专业性力量并未“惠及”地方政府。地方政府仅拥有有限的官员规模，且财政资源和影响力相对有限，能够吸引到的官员和咨询专家的水平明显不如中央政府。此外，大多数地方政府未能与高水平的高校和科研机构建立深入的合作关系，难以在决策上得到有力的技术支持。
在“市场换技术”的发展战略下，中国主要依靠作为其合资伙伴的跨国公司来获得产品图纸、技术设备、生产工艺等技术载体。这些活动所涉及的技术成熟、产品需求明确，所以工业技术活动本身及其治理的复杂性和缄默性较低，中外合资企业的生产实践往往不涉及复杂技术和产品系统平台的开发。于是，各级政府在实践中倾向于为引进技术创造资源和政策条件，如提供土地和基础设施建设等资源、给予财政补贴和税收优惠、实施与国际接轨的制度改革等，而忽视了发展复杂产品系统及其组织协调等重要内容。地方政府在招商引资过程中更重视从哪里可以引进产业先进技术、用什么方式可以引进技术、提供什么资源和政策条件有利于招商引资等信息和知识。在以GDP指标为核心的政治锦标赛中，各地的竞争又大大强化了地方政府对招商引资的偏好。这些促成了该时期以大规模制造为主的“世界工厂”模式。
以上模式在一定程度上限制了国家及本土工业对产业技术活动的统一协调。当转向强调自主创新对经济发展的引领作用时，国家对复杂创新活动的理解能力短板就显现了出来。
（三）中国特色社会主义新时代（2012年至今）
在新时期，中国制定了以创新引领经济高质量发展的战略，但上一时期延续下来的国家结构以及由此构建的国家工业理解能力不再适应该时期国家工业技术系统的需求。虽然以前形成的创新政策体系涵盖面广、财政投入大，但很多政策的实际结果与政策预期依然存在差距，不少政策只是起到了修补既有的“世界工厂”发展模式框架的效果，很难推动创新转型。
在百年未有之大变局下，中国领导人已经意识到本国经济必须要进行深刻的系统性变革，将经济发展模式从以大规模模仿和制造为主的“世界工厂”模式转变为以前沿技术创新引领的“创新竞争”模式。中国需要更多地凭借以本土工业为主的技术能力来完成产品和系统开发，并在关键技术上达到国际前沿水平。部分本土工业不再拥有清晰的、可以直接模仿的国外对象，前沿创新的不确定性明显增加了技术活动及其治理的复杂性与缄默性。
在这一情境下，国家若想继续培育创新型竞争性企业、引领重大关键共性技术和平台型技术的突破，就必须了解企业当下的发展状况和实现创新发展的难点、了解哪些是重大关键共性技术和平台型技术，发展促进企业间协作的机制等。在市场经济体制下，国家显然不应像计划经济时期那样通过建立集中式的国家结构来获取和处理信息。新时代的发展任务要求国家在政企边界明晰的情况下，通过与广泛、多样化的市场主体建立制度化、参与式的信息结构来及时获取和处理信息，由此发展适应性的工业理解能力。
中国此前的工业行政结构在应对新时期创新经济的不适应性主要体现在：首先，由于国家工业理解能力的不足，很多创新政策在实施过程中受到地方政府局部和短期利益影响时会呈现地方化和短期化的倾向，这导致国家很难针对重大关键共性技术和平台型技术制定出有效的政策。重大关键共性技术和平台型技术往往是复杂技术系统，具有长期性、高风险性和系统性，需要长期培育和多地方、多领域联动。但在政治锦标赛的逻辑下，地方政府作为政策执行主体，一是倾向于将资源投入短期见效、低风险的领域，并在实施过程中通过选择国有、规模较大或经济指标较好的企业来规避风险；二是经常实施地方保护主义，倾向于支持有利于本地的产业发展，对资源的跨地域配置设置政策障碍。这使得国家面向重大关键共性技术和平台型技术的政策举措难以在部门、地区之间形成协同，往往被弱化为区域性的项目，或者被弱化为单个产业领域的试点。
其次，由于国家工业理解能力的不足，特别是国家专业性及其对产业界的渗透性不足，国家难以高效地定位到真正有潜力的创新型竞争性企业，引导和激励其持续开展创新活动，而只能依赖数量型指标来筛选和评估企业创新情况。中国多数地方政府特别是基层政府的专业能力有限，未能掌握甄别产业企业创新的专业知识，只能依赖财务指标（如企业资产、企业营业收入等）、科研投入产出指标（如科研论文数量、研发投资强度、专利数量等）等数量型指标来筛选企业。这造成了显著的逆向选择和道德风险问题。很多企业采取策略性创新行为，为了迎合政府政策要求而操纵指标，而不专注于提升企业创新能力、开发有用的技术和产品。中央政府虽然相较于地方政府具有更高专业性，但缺乏足够的对产业界的渗透性来及时发现并有效监管这些企业的策略性行为。由此，出现了企业科研投入、专利数量等形式创新繁荣，但就长期来看，研发投入和真实有效的创新产出却没有实现同步增长。
因此，中国亟需构建一套与当前发展战略相适应的工业行政结构，保证其自主性、专业性及对产业界的渗透性，发展出适应性的国家工业理解能力，为实现有效的工业技术政策提供坚实基础。党的十八大以来，党加强对经济工作的战略谋划和统一领导，推进国家治理能力现代化建设、国家创新体系建设和科技创新体制改革等，有效增强了国家工业理解能力。
四、新型举国体制所需的制度基础
为有效扮演经济发展过程中的角色，国家需要制定与发展战略相适应的工业技术政策，这种政策的调适离不开国家从工业获取和分析信息的能力。本文继承政治学与历史社会学中国家理论的传统，提出“国家工业理解能力”这一概念，简要分析了我国在过去70多年来三个不同时期的体制框架。在国际创新竞争中，国家扮演了两重关键角色。第一重角色是作为本国“创新经济的参与者”，这一角色的作用发挥需要以国家工业理解能力作为后盾，该能力有赖于国家建立与产业界有效的互动机制以获取信息。这些互动机制既不会由市场自发形成，也不是国家简单地通过文件下达和政策宣传就能建立。发展战略对国家工业理解能力在国家行政体系的自主性、专业性及其对产业界的渗透性上有特定要求，这意味着互动机制的形成需要政治性、资源性和组织性的保障。为了构建与发展战略相适应的互动机制，国家需要以超越短期经济偏好的政治意志来保障资源的持续投入，并建立互补性的制度安排。这很好地解释了为何大部分后发国家难以在长期的国际竞争中实现持续发展。
国家在中长期的创新竞争中，还具有作为本国“社会技术转型推动者”的第二重角色。这一角色的作用发挥有赖于国家工业理解能力的适应性演进。作为国家工业理解能力的组织基础，国家与产业的互动方式必须与特定阶段的发展任务相适应，进一步地，国家结构必须与发展战略所需要的信息结构相适应。这有助于我们理解为何中国在进入新的经济发展阶段后势必会遇到被西方国家“卡脖子”的问题：前一阶段国家信息网络建设的薄弱导致国家在当前阶段工业理解能力不足，因而国家政策未能有效推动本土关键技术突破。
在世界面临百年未有之大变局、中华民族伟大复兴进入关键阶段的历史时刻，在创新转型的新发展战略下，本土工业需要通过实现复杂性和不确定性更高的关键技术创新来增强产业链的生存能力和发展能力，这时国家工业理解能力显得更为重要。在制定和执行工业技术政策时，国家需要在更具体、更准确的信息基础上深入认识技术的瓶颈和前景以及创新的组织过程，这样才能保证战略性资源投入的针对性和有效规模。国家只有具备充足的工业理解能力才能更好地将有为政府和有效市场结合起来，在创新经济中实现精准介入，在达成政策目标的同时避免过度干预，让市场在资源配置中发挥决定性作用，从而充分发挥和协调国家“集中力量办大事”和市场机制效率两方面的优势。在这个意义上，一个兼具国家行政体系自主性、专业性及其对产业界的渗透性的信息网络是新型举国体制最核心的制度基础。在新时期，中国需要在国家和产业界互动的实践中不断探索和完善具体机制，为国家工业理解能力的建设积累中国经验、贡献中国智慧和中国方案。
（姜子莹，厦门大学公共事务学院、福建省社科研究基地厦门大学国家能力建设研究中心助理教授；封凯栋（通讯作者），北京大学政府管理学院长聘副教授、博士生导师。）
以上文章原载于《学术研究》2022年第6期，文章不代表《学术研究》立场。
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