摘要：中国公共治理有效性是中国式现代化的重要彰显和支撑。中国式现代化发展的历程蕴含丰富的公共治理理论与实践经验，它是扎根中国本土、彰显中国特色的重要公共治理成果。从目标、组织、规则、手段、制度等公共治理的基本要素出发，有助于构建中国式现代化视域下公共治理有效性的理论框架，并从历史与比较的角度，对该理论框架进行规范性证成。坚持以人民为中心的价值取向、发挥中央与地方两个积极性、突出改革试点与政策灵活性、注重基层治理、强化政治领导的权威等是中国公共治理有效性的重要特征。
中国式现代化需要中国式的公共治理。中国公共治理有效性具有自身的特点和优势，能够支撑中国式现代化对国家治理体系和治理能力现代化的要求。
（一）研究背景
现代化是当今世界发展的主流和趋向，各国都在谋求现代化发展。由于现代化源于西方，当今世界的现代化标准日益“西方化”。历史和实践证明，现代化并没有唯一的标准，需要依据各国国情加以探索和实现。党的二十大报告作出了“中国式现代化为人类实现现代化提供了新的选择”的新论断，这表明中国式现代化探索取得了巨大成效，业已成为一种实践证明行之有效的现代化新范式。“在新中国成立特别是改革开放以来长期探索和实践基础上，经过党的十八大以来在理论和实践上的创新突破，我们党成功推进和拓展了中国式现代化。”报告同时指出，坚持中国共产党领导是中国式现代化的本质要求，并且是首要要求。“中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，中国共产党领导是中国式现代化取得成功的根本政治保障，是中国式现代化最本质的特征，也是区别于其他国家现代化最显著的标志。”这就是说，推进中国式现代化必须以坚持中国共产党的领导作为前提和基础。
中国公共治理是中国式现代化的重要场域和支撑，显然离不开中国共产党的全面领导。从建党百余年来的公共治理发展历程来看，无论是社会治理历程，还是社会政策发展和社会保障管理体制改革历程，抑或是农村土地制度改革历程，或是公共管理学科建设历程等，都充分体现了中国共产党的集中统一领导。从历史任务和目标导向看，建党百年就是一段探寻现代国家治理和公共治理理论与实践经验的历程。亦即，中国公共治理从理论到实践，都是在中国共产党领导下，各级政府与其他主体基于中国国情而进行的自主探索和包容性创新。“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”在这个探索和创新过程中，中国公共治理取得了许多重要的成效和经验，诸如“坚持党的领导”“坚持以人民为中心”“坚持因地制宜、分类施策”“坚持市场化改革方向”“坚持公平与效率相统一”“坚持马克思主义理论价值”“坚持结合实践国情”等。
据此，建党百余年的发展历程是探寻“中国式现代化视域下公共治理有效性”这个命题更为宏观的背景。它有助于解构中国式公共治理的特点和优势，构建中国本土化的公共治理话语体系。
（二）文献综述
关于“中国式现代化”的理论研究。目前的文献主要从内涵、意义、演进、特征、优势等五个方面进行了有益探讨。其一，中国式现代化的内涵。从已有的研究成果来看，主要包括“四内涵说”“五内涵说”“七内涵说”“十内涵说”这四种主要观点。可以看出，这些研究大多与党的二十大报告关于“中国式现代化的九方面本质要求”的规定是比较一致的。其二，中国式现代化的意义。有学者认为，中国式现代化具有超越资本主义现代化的世界历史意义。“中国式现代化为世界发展和人类进步作出巨大贡献，给世界上希望自主发展的民族提供了全新选择，给国情相近、道路相通的国家提供了有益借鉴。”其三，中国式现代化的演进。现有研究大多认为，中国式现代化历经了“‘四个现代化’到‘中国式的四个现代化’再到‘中国式现代化’的理论演进”。或者具体为“从‘被动的现代化’到‘主动的现代化’的‘中国的现代化’探索阶段，中华人民共和国成立后明确提出的‘四个现代化’探索阶段，改革开放后正式确立的‘小康社会’发展阶段和新时代‘全面建设社会主义现代化国家’新发展阶段”等四个发展阶段。其四，中国式现代化的特征。研究者普遍认为，中国式现代化既具有现代化的一般特点，又具有中国式的特殊之处，微观层面具体表现为世界性、主动性、全面性、协调性等特征；宏观层面表现为“经历了长期探索和实践，实现覆盖规模巨大的现代化发展，始终坚持社会主义道路，坚持独立自主的和平发展道路，扎实推进共同富裕”。这些研究与党的二十大报告关于中国式现代化的“五个特色”的阐述是基本吻合的。其五，中国式现代化的优势。有学者认为，“中国式现代化具有西方式现代化不具备的四大优势：科学理论的指导、先进政党的领导、人民至上的逻辑和顺应发展规律。”或者概括为“根本优势在于坚持党的领导，理论优势在于坚持马克思主义理论的指导地位，制度优势在于坚持社会主义制度，物质优势在于坚持以经济建设为中心。”
关于公共治理有效性的理论研究。公共治理有效性问题是一个历久弥新的理论命题。就全球范围的国家而言，“为什么即使政府的宪法功能相同，而国家的发展状况却不相同？”这其实就是一个关于公共治理有效性的问题。关于公共治理有效性的相关文献主要包括以下四个方面的研究。其一，关于公共治理有效性的必要性。世界银行于1997年发布报告指出：“没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”美国学者亨廷顿也指出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于政府的有效性。”国内学者亦指出，在国与国之间可视的巨大的经济发展水准反差现象的背后，潜在的决定因素是政府的有效性。其二，关于公共治理有效性的内涵。从政府行为与社会经济发展之间的关系角度，有学者认为公共治理有效性直接与政府能力、效率和效果相关联，是政府的政策预期（主观）与政策结果（客观）相统一的过程。从政府效率和效能的角度，有学者认为公共治理有效性的界定应是质的规定性和量的规定性的统一。还有学者从政府行为效果的角度来认识公共治理有效性，认为公共治理有效性就是指政府行为能够达到期望的结果。如李普塞特认为，“有效性是指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团的大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度。”林尚立提出，公共治理（政治）有效性是公共治理（政治）体系是否能够为经济与社会发展创造条件。从政府职能及社会发展的角度，有学者认为，公共治理有效性体现的是政府活动对社会发展的总体功能，它是一个价值与事实相统一的综合性范畴。其三，关于公共治理有效性的特征及标准。有学者认为，公共治理有效性的特征主要包括注重建设、科学务实、公平施政、战略思考、积极行动、因地制宜、注重合作等。有学者对邓小平的公共治理有效性的标准进行了梳理和分析，认为政府的有限性、民主性、法治（制）性、分权性、学习性、服务性等是其主要标准。其四，关于公共治理有效性的实现路径。从社会变革的角度，有学者认为，公共治理有效性的实现路径主要包括合理确定政府的职能和角色、全面提升政府素质、切实提高政府的运转效能、努力建设公平和富有凝聚力的政府以及不断提高政府的适应能力。基于文化融合的视角，有学者认为，提高公共治理的有效性，需要了解政策制定者—政策执行者—政策目标群体互依三角各自的文化社会角色。
二、中国公共治理有效性：一个理论框架
基于前文的综述，学者们对公共治理有效性内涵的研究主要围绕效率、效能、效果、能力、政绩、偏好、发展条件或环境、公众满意度、价值互动等公共价值标准或取向进行阐释，核心探讨的是作为公共价值客体的政府，其行政活动满足公共价值主体即公众需求的程度。显然，上述公共价值标准或取向是彰显中国式现代化尤其是公共治理有效性的重要维度，属于“现代化”的范畴。但也可以看到，既有的研究主要聚焦于“有效性”的内涵解析，而对“公共治理”的内涵结构及其与“有效性”的关系框架缺乏深入探讨。也就是说，“公共治理”领域的有效性的独特内涵如何体现？并且如何与“中国式现代化”相衔接？这些问题仍有待深入探讨。从系统论角度来看，公共治理一般由治理目标、治理主体、治理规则、治理手段、治理（制度）环境五个基本要素构成。相应地，包括治理目标现代化、治理主体现代化、治理规则现代化、治理手段现代化、治理制度现代化。公共治理有效性是中国式现代化的重要彰显和保障条件，其实质就是通过对上述“治理五要素”的有效性推进，提升公共治理体系和治理能力的现代化水平。目标在整个公共治理活动中具有引领作用，突出体现为公共治理的价值取向和理念的塑造，其有效性与否直接决定公共治理及其现代化的成败。组织是公共治理得以运转不可忽缺的要素，突出体现为央地关系、府际关系的构造，组织运行的有效性对公共治理及其现代化目标的实现具有重要影响。供给的有效性是公共治理的核心诉求，突出体现为公共政策的有效制定与供给。手段的有效性是公共治理有效运作的关键保障，突出体现为治理方式和手段的创新。供给有效性、手段的有效性是彰显公共治理绩效及现代化发展的两个重要方面。制度是公共治理得以运行的基础保障，突出体现为权力的架构及其运行体系，其有效性与否对公共治理及其现代化目标的实现具有根本性影响。
鉴于此，结合前文有关建党百余年来的中国公共治理成效和经验、中国式现代化的理论研究以及公共治理有效性的相关文献综述，本文认为，中国式现代化视域下的公共治理有效性具有以下五个方面的特点和优势。
其一，中国公共治理之所以有效，前提在于治理目标的有效性，确立了以人民为中心的治理价值取向。价值取向对于公共治理具有决定性的影响，“以人民为中心”是中国公共治理长期以来所坚持“人民性”宗旨的继承与发展、自觉与明确，并逐渐成为中国公共治理的核心价值取向。从目标有效性的角度来看，以人民为中心的价值取向，就是指公共治理始终体现“以人民为中心”的思想价值，公共治理不仅依靠人民，更加服务人民；以保障和实现人民管理公共事务的权利以及改善和实现民生福祉、共同富裕等共同体价值作为宗旨和目标。核心是坚持以人民为中心的发展思想，“不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。”
其二，中国公共治理之所以有效，基础在于组织的有效性，发挥了中央与地方两个积极性，它是协调央地关系、改善治理结构的一种有效制度安排。从组织有效性的角度来看，发挥中央与地方两个积极性，就是指在公共治理过程中，既要树立党中央权威、确保中央重大决策部署不折不扣落到实处，加强中央政府对宏观事务的管理；又要遵从地方的特色、经验和首创精神，赋予地方更多的公共事务管理的自主权。理解发挥中央与地方两个积极性的内涵，并把这种制度优势转化为治理或管理效能，关键是把握四个原则，即坚定维护党中央权威和集中统一领导、坚持全国一盘棋、尊重地方尤其是基层首创精神、强化法治保障。
其三，中国公共治理之所以有效，核心在于政策供给的有效性，突出改革试点与政策灵活性。从治理对象的角度来看，囿于区域的差异性、环境的不确定性以及政策本身的复杂性，突出改革试点与政策灵活性成为公共治理尤其是公共政策供给有效性的必要条件。所谓改革试点，就是指公共治理改革按照“先试点再推广”的规律和模式，对改革事项和改革地域进行全过程的协调与控制，做到顶层设计与渐进改革相结合，避免激进改革带来的阵痛和失败，降低改革的成本和风险。所谓政策灵活性，就是坚持公共政策的制定、供给、评价等活动与实际相结合，注重区域差异和主体功能区的不同，做到统筹施策，精准供给，科学评价。总之，强化改革前期试点，突出政策示范效应，注重政策灵活性，这一独具中国特色的政策供给机制是中国公共治理有效性的重要保证。
其四，中国公共治理之所以有效，关键在于手段的有效性，注重基层治理。治国安邦，重在基层。公共治理的有效性很大程度上体现在基层，国家的公共政策能否真正执行与落实，关键要看基层。只有抓好基层工作、打好治理基础，切实推动基层治理和公共服务重心下移，才能真正实现共建共治共享的社会治理格局。因此，基层是中国公共治理的基础和重要支撑。注重基层治理，核心要义在于健全党建引领的“三治融合”的基层治理体系和政府主导、社会协同、居民自治良性互动的社会治理体系。
其五，中国公共治理之所以有效，根本在于制度的有效性，强化政治领导的权威。执政党在中国公共治理中具有重要的地位和作用，以执政党为中心的政治架构及领导权威是公共治理得以有效运行的根本保证和制度基础。在我国政治架构中，党及党委与政府（公共治理）的关系体现了党总揽全局、协调各方的领导核心作用。从制度有效性的角度来看，强化政治领导的权威，就是指公共治理的架构和实践始终坚持和体现党的集中统一领导的政治制度安排，彰显执政党的领导权威，实现党的全面领导与公共治理活动的有机统一，使党牢牢掌握公共治理领域意识形态工作领导权。
三、中国公共治理有效性：一种规范性证成
以中国式现代化为观照，中国公共治理有效性的理论框架是否成立和有效，需要加以验证。本文拟从历史与比较的角度，对中国公共治理的有效性加以解构，据此作为一种规范性证成。
（一）坚持以人民为中心的价值取向：中国公共治理的目标有效性
从历史的角度来看，早在革命战争年代，中国共产党就把公共治理理念确立为以人民为中心，并持之以恒。“中国共产党的百年历史是始终坚持以人民为中心、团结带领人民不断实现对美好生活向往的奋斗史。”毛泽东在《论联合政府》中所阐发的“人民公仆”思想和“三三制”政权建设实践就是以人民为中心的重要体现。中华人民共和国成立初期开始的经济建设，“人民共江山，分田分地忙”的公共治理理念，在短期内有力解决了人民的温饱问题。改革开放初期，邓小平的“领导就是服务”的思想、社会主义本质的理论，以及农村联产承包责任制的推行，都是对以人民为中心理念与时俱进的完善。进入新时代以来，公共治理“以人民为中心”的理念不断强化。“坚持人民主体地位”“立党为公、执政为民”“江山就是人民、人民就是江山”“共同富裕道路”等蕴含“以人民为中心”的思想理念在历次党代会和政府工作报告中都鲜明地得以体现。实践中，通过坚持以人民为中心的公共治理理念，一系列重大的公共治理问题得以迎刃而解。诸如每年完成就业目标1000万人、要让每个人有获得感、居民收入的增长不低于GDP增长、每年减少贫困人口1000万等。尤其是在这次新冠肺炎疫情防控中，始终以全体人民福祉为宗旨，“通过在全国各省市自治区选出最优秀的医护力量、筹集最优质的医疗设备，举全国之力保护中国人民的生命权，打赢突如其来的疫情防控阻击战”。党的二十大报告指出，要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”
从比较的角度来看，“以人民为中心”的价值取向之所以构成中国公共治理的目标有效性，就在于“以人民为中心”的理念所形塑的中国公共治理具有超越其他社会公共治理的制度优势。追根溯源在于以人民为主人和主体的社会主义制度具有其他社会制度不可比拟的优势。在西方公共治理中，无论是新公共管理思想，还是治理理论，抑或是新公共服务理论，公共治理从根本上是“以政府或统治者为中心”，是颠倒的“公仆”关系，即政府是公，人民是仆。实践中，应对公共治理问题都是站在政府和统治者的立场，维护其自身的利益。如在全球新冠疫情暴发早期，一些西方政党和国家领导为了经济绩效和获得连任，往往对疫情防控采取不作为的态度，置人民的利益于不顾。相反，中国政府始终坚持“以人民为中心”的公共治理理念，“坚持人民至上、生命至上，坚持动态清零不动摇，开展抗击疫情人民战争、总体战、阻击战，最大限度保护了人民生命安全和身体健康，统筹疫情防控和经济社会发展取得重大积极成果”。
（二）发挥中央与地方两个积极性：中国公共治理的组织有效性
从历史的角度来看，在中国共产党的领导下，坚持发挥“两个积极性”始终贯彻于公共治理的全过程。1956年，毛泽东从新中国的国情出发首次提出并系统阐述了“中央和地方两个积极性”，指出“两个积极性比只有一个积极性好”“应当给地方更多的独立性”。改革开放以后，历届国家领导人对发挥“两个积极性”都给予了足够重视，并进行了深入探究。邓小平强调，调动积极性，最主要的是权力下放，发挥基层厂矿的积极性。江泽民运用唯物辩证法对全局利益与局部利益、权力集中与权力下放的关系进行了系统论述。胡锦涛指出，统筹中央和地方关系，核心是统筹好个人与集体、局部与整体、当前与长远三者的利益关系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对发挥“两个积极性”作出了进一步要求和部署，强调指出，发挥“两个积极性”，关键是“构建从中央到地方各级机构运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”。实践中，无论是打赢脱贫攻坚战，还是实施乡村振兴战略，抑或是深化国资国企改革、党和国家机构改革等，都充分体现了发挥“两个积极性”的基本要求。同样，以“一国两制”“支持香港、澳门发展经济、改善民生、破解经济社会发展中的深层次矛盾和问题。发挥香港、澳门优势和特点……推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局”，也是发挥“两个积极性”的重要体现。
从比较的角度来看，发挥中央与地方两个积极性之所以构成中国公共治理的组织有效性，就在于它整合了集权制与分权制的各自优点，使中国公共治理体制相比于西方国家更具优势。在西方国家公共治理中，囿于国家结构的分权制衡的组织属性，如联邦制，公共治理往往效率不高。“联邦制强调各州凭借‘主权’身份采取行动的权力，是美国政府和社会运转的核心。”“分权制衡是资产阶级设立不同的国家机构为自己阶级利益服务的原则。”新冠肺炎疫情暴发初期，美国未能有力遏制疫情蔓延，与美国政府应对疫情的决策机制及其困境有着密不可分的关系。突出体现为三个方面的决策困境：权力分散的联邦制使得疫情决策难以全国统一化；分权制衡的权力约束机制使得疫情决策难以迅速做出；高度制衡的双重分权政治架构使得决策机制难以有效、迅速运转。相反，中国应对疫情防控就明显发挥了“两个积极性”的组织优势，既尊重地方的防控经验，又坚持中央的统一部署，两者相辅相成，共同发挥作用。
（三）突出改革试点与政策灵活性：中国公共治理政策供给有效性
从历史的角度来看，突出改革试点与政策灵活性的理论和实践在中国早已有之。邓小平的“摸着石头过河”思想，改革开放初期的经济特区的设立，20世纪90年代浦东新区开发，以及进入新世纪的西部大开发战略、中部崛起战略、东北振兴战略，还有纪检监察体制改革等，都是突出改革试点与政策灵活性的重要体现。全面深化改革目标确立以后，中国公共治理的改革试点与政策灵活性的步伐明显加快，区域性的发展政策如雨后春笋般的出现。肇始于“多证合一”“证照分离”的商事制度改革试点，直接推动了“放管服”改革和营商环境优化工作不断深化。自2013年上海设立首个自贸试验区以来，“经过8年的探索实践，我国自贸试验区建设在制度创新探索、试点经验推广、经济辐射带动、助推国家战略等方面取得了显著成效。”为了进一步发挥深圳作为中国改革开放的示范效应，在庆祝深圳特区成立40周年之际，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》。2021年发布的“十四五规划纲要”更是从宏观和全局的角度对未来五年中国区域协调发展战略进行了部署，包括深入推进西部大开发、率先发展东部地区、支持特殊类型地区加快发展等具体部署。2021年11月，国务院部署在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展营商环境创新试点；还有9个城市被列入数字城市向智慧城市升级试点。党的二十大报告指出，“以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。加快实施一批具有战略性全局性前瞻性的国家重大科技项目，增强自主创新能力。”
从比较的角度来看，突出改革试点与政策灵活性之所以构成中国公共治理的供给有效性，就在于它整合了渐进性改革与顶层设计的各自优点，避免了地方主义和利益集团的挟持和控制，从而使中国公共政策体系与治理机制相比于西方国家具有优越性。在西方国家公共治理中，囿于阶层利益、集团政治和地方本位主义的干预与控制，公共治理与公共政策的改革创新难以取得实效。公共政策的问题，“从根本上讲就是决策者所安排的公共资源配置制度及其管理机制在既定管理半径范围内向部分群体、阶层倾斜的问题。”利益集团对公共政策的影响存在显而易见的弊端，比如不利于弱势群体对政策制定产生影响，被狭隘的集团利益左右的政策导致公共利益受损，政府政策制定过程发生阻塞，容易造成政治腐败等。以美国枪支管控政策为例，利益集团对其影响很大，利益集团的参与和控制是导致美国枪击事件频发、枪支管控政策失败的重要原因。相反，中国因为有民主集中制的制度优势，政府坚持顶层设计与改革试点相结合，科学施策，精准供给，才使中国公共治理与公共政策避免了西方国家种种弊端并取得成效。比如在新冠肺炎疫情防控中，得益于在中低端医疗产业链上的供给有效性，使得中国“在抗疫过程中所展现的政府有效性更进一步放大了中国在维护全球公共安全领域的短期领先地位。”
（四）注重基层治理：中国公共治理的手段有效性
从历史的角度来看，注重基层治理一直是党和国家的重要方针政策，构成中国公共治理的手段有效性。新民主主义革命时期，毛泽东的《湖南农民运动考察报告》、“农村包围城市、武装夺取政权”思想以及南泥湾大生产运动等都具有深刻的基层治理蕴含。中华人民共和国成立初期，虽然沿用了苏联的计划经济模式搞合作化大生产，基层治理主要以行政管治为主，但也有城乡居民广泛参与。党的十一届三中全会以后，基层治理不断推进。1983年中共中央和国务院的 35 号文件规定：“政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”“随着工业化、城市化的发展与农村人口的流动，在一些经济发达的地区或者人口流动比较大的地区，基层治理开始打破以村庄为单元的整合性自治，迈向多元性自治。”改革开放40多年来，基层治理日益受到重视，基层社会治理领域呈现出创新源头多元化特征。“党建、社区、社会组织、村居工作等各个领域在创新实践中‘多点开花’。”尤其是党的十八大以来，基层治理创新不断涌现，如“接诉即办”的北京经验、“三社联动”治理模式、党建引领基层治理等。党的二十大报告指出，“完善基层直接民主制度体系和工作体系……拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。”
从比较的角度来看，注重基层治理之所以构成中国公共治理的手段有效性，就在于它整合了自治体制与科层制的各自优点，避免了治理的碎片化和单一化的管治弊端，从而使中国基层治理机制相比于西方国家具有优越性。在西方国家基层治理中，无论是美国传统的乡镇治理，还是日本的“多功能治理”，都无法避免走向治理碎片化的窠臼。究其根源之一，就是政治统合社会（社区）的能力和权威严重不足。作为政治统合的重要主体，中国的政党整合社会不同于西方，西方政党领导下的社区服务于政党的政治利益、政治竞选，服从于“选举政治”的需要。在中国，“中国共产党基于不同时期治理目标的转换和经济社会条件的变化，以非凡的治国谋略主动作为，推动了基层治理制度的有效变迁，超越了西方政党和治理现代化的预设理论。”以美国为代表的西方国家基层治理是典型的“基于社区的治理（governance based community）”模式，即政府将权力赋予基层社区组织，以专业化赋权为原则。该模式尽管能充分发挥不同社会主体的积极性与创造性，但缺点是不同主体间缺乏有效协调和沟通，卡特里娜飓风就有力证明这种碎片化的政府回应往往是无效的。显然，作为城市化晚发外生型国家，中国的基层治理模式的特点可概括为“国家主导、政府向下延伸、层级治理结构、行政吸纳政治”，明显具有比较优势，它有助于提升政府对城市社区公共服务供给的效率以及整体性公共产品的提供。
（五）强化政治领导的权威：中国公共治理的制度有效性
从历史的角度来看，集中统一的政治领导一直是中国革命、建设和改革取得胜利的根本保证。“三湾改编”所提“支部建在连上”、政府作为公共治理主体的产生“必须由名副其实的工农兵代表会选举组成，而不是一哄而集的群众会”、三年恢复国民经济的任务和“不要四面出击”的战略方针以及人民公社、单位制的建立等内含公共治理活动的制度安排都十分强调政治领导的权威，革命党、执政党在其中发挥了核心作用，有力引导和促进了公共治理目标和任务的实现。改革开放以后，政治领导的权威作用不断显现，如1998年抗洪救灾、2003年“非典”防控、2008年抗震救灾等充分展示了集中统一领导的政治权威的效能。进入新时代以来，中国公共治理改革取得的成效很大程度上就得益于坚持和加强党的全面领导，强化政治领导的权威。2018年的机构改革首次提出“统筹党政军群机构改革”，把党总揽全局、协调各方落到实处，使长期以来的“九龙治水”顽疾、精简—膨胀循环怪圈等问题得以有效解决。党的二十大报告明确指出，“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系……确保全党在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致”。
从比较的角度来看，强化政治领导的权威之所以构成中国公共治理的制度有效性，就在于它具有西方国家公共治理无可比拟的制度优势。在西方公共治理中，囿于两党制、多党制的掣肘以及议会制、三权分立的固有局限，如各自为政、政令不一、相互推诿责任的问题，政治领导的权威难以确立，公共事务管理呈现碎片化、去中心化的样态，甚至是一盘散沙。2020年全球新冠肺炎疫情暴发时，以美国为代表的西方国家曾一度失控，疫情急剧扩散，重要的原因之一就在于权力分散的政治体制、软弱涣散的政党制度、权威不足的政治领导在疫情防控中各行其是，互补失调，致使疫情防控收效不大。相反，中国在疫情暴发不到两个月的时间就基本控制了疫情的蔓延，中国具有政治领导的权威，尤其是集中力量办大事的制度优势和“举国体制”发挥了重要作用。“在党中央集中统一领导下……国务院联防联控机制加强统筹协调，各级党委和政府积极作为，同时间赛跑，与病魔较量，形成了抗击疫情的强大合力。”
四、结语
研究中国式现代化视域下公共治理的有效性，是探寻中国公共治理密码的重要路径。鉴于当前以西方为主流的国际公共治理理论日渐式微，难以解释包括中国在内的新型经济体国家的公共治理实践，从中国式现代化的角度对中国公共治理有效性加以系统梳理和分析，对于破除对西方公共治理理论的依赖及盲目崇拜，构建具有中国特色的公共治理话语体系具有重要的推动作用。中国公共治理的比较优势具备自身的条件和环境，如独特的党政关系和政治文化、“大一统”的治理属性及其遗产等，这些是西方社会所不具备的。也正是在这个意义上，中国式现代化视域下的公共治理可视为一种治理新范式。显然，这种新范式既需要加以坚持，更需要不断地完善。如现实治理中某些地方和某些领域所发生的过度行政化、习惯“一刀切”、运动式治理的路径依赖、不必要的过高的治理成本等问题和不良倾向，就亟须加以改进和矫正，不能解决这类问题，就会严重影响和制约中国式公共治理在理论上和制度上的有效性的充分发挥。
本文的学术贡献在于：一方面从一般的治理结构要素出发，构建了一个可适的公共治理有效性的理论框架，旨在提供一种纵向可以追溯、横向可以比较的分析模型；另一方面，以中国式现代化为视域，对中国公共治理有效性的目标、组织、规则、手段、制度等进行了整体观照和系统阐述，为进一步推动中国公共治理的实践进程提供了理论指导和现实参考。当然，本文也存在一定的研究不足，例如，用于验证中国公共治理有效性的理论框架的数据主要是定性材料，缺乏可量化的实证数据，致使这种验证比较主观，可信度有待提高，期待后续的研究通过搜集客观的数据，对中国式现代化视域下的公共治理有效性这一重大问题进行更加持续的研究。
（程波辉，对外经济贸易大学政府管理学院副教授；叶金宝，广东省社会科学界联合会研究员。）
以上文章原载于《学术研究》2022年第11期，文章不代表《学术研究》立场。
篇幅原因有所删减，未经授权不得转载。
