食品安全事关国计民生。加强食品安全监管、提升监管效能是政府职责之所在，是国家治理体系现代化的重要组成部分。进入新时代以来，党和政府高度重视食品安全监管问题，但食品安全事件仍时有发生。追根溯源，其症结之一是合作监管不足。我国曾长期实行分段监管体制，监管权限高度分散，导致监管碎片化。由此观之，监管绩效不仅取决于单个部门的表现，还与部门合作能力密切相关。即便在2018年三局合一机构改革后，许多监管事项仍有赖于市场监督管理总局下属部门间合作；从地方经验来看，各部门之间的整合目前更多属于“物理整合”而非“化学整合”。不仅如此，食品安全问题具有鲜明的跨界性。这不仅表现在知识边界、管辖权边界上，更体现在利益相关者复杂多样上。监管机构的政治利益、监管对象的经济利益与社会公众的社会利益相互交织，存在较大张力。需要推动多元主体携手并进参与合作，在此过程中构建互信，并藉此统合利益诉求，进而改进监管效能。因此，强化合作监管被视为化解监管困局的重要策略。
在此背景下，食品安全合作监管成为学界研究重点。大量学者着力阐述了推进合作监管的构想。值得注意的是，许多学者从整体性政府视角中汲取养分。具体到食品安全监管领域，有学者认为应从组织结构、责任与激励机制、伙伴关系和组织文化等方面入手，改进部门合作。虽然网络结构是整体性政府治理协调的组织基础，与存续已久的科层组织存在较大张力；但其提出的诸如组织结构等改革建议具有一定的普世性，对培育跨部门合作仍不失借鉴意义。还有学者从关系合约视角审视合作监管推进路径，认为监管主体间交易具有部门追求自主权、收益的不确定性及治理成效的外部性特征；构建部门合作机制也应从上述方面入手。还有少量学者从量化角度探讨了影响食品安全合作监管的因素。既有研究已就我国食品安全合作监管进行了较为深入的研究，构成了本文的研究基础，但存在重规范轻实证的不足，从量化角度梳理改革开放以来食品安全合作监管发展脉络的研究尚不多见。本文拟采用内容分析法，对中央层级联合颁布的相关政策文本进行量化分析。以联合发文单位的属性为切入点，透视新世纪以来我国食品安全合作监管演变路径，希冀以此推进相关研究。本文试图回答：我国食品安全合作监管在参与主体的构成上呈现何种特点？其演变与发展遵循何种逻辑？
本文选用中央层面联合发布的食品安全政策文本作为量化分析的依据，主要基于以下考量。第一，作为客观的、可获取的、可追溯的文字记录，经过长时间积累的大量政策文本为研究者把握较长时期中相关政策思想转变、制度演进提供了研究窗口。第二，政策文本的结构化、半结构化特征与统计学、计量学等研究方法结合，文本资料得以转化为数据资料，进行更为科学、准确的分析。第三，较之于联合发文，联合执法、部级联席会议等合作形式的相关资料相对难以获取，而长时间的记录则更为鲜见。本文选取的政策文本均源自“北大法宝”数据库。以“食品安全”为关键词，在“中央法规司法解释”数据集中进行精确检索，共获得628份文件。为确保选取的政策文本符合研究主题，确立如下筛选原则。第一，相关性原则，即政策文本必须涉及食品安全监管的具体内容，且必须有两个或两个以上发文主体。第二，规范性原则，即选取的文本必须是正式文件。因此，便函等非正式文件被剔除。共计剔除573份文本。最终共获得55份样本，起止时间为2003—2017年。这一时段恰好处于我国食品安全合作监管逐渐受到重视的时期。2003年，新成立的国家食品药品监督管理局被赋予综合协调的职责。不过，受行政级别所限，该机构无力节制其他部门，协调职能长期虚置。2010年成立了由国务院副总理等高级官员领衔的国务院食品安全委员会，负责议事协调，并于2011年将卫生部的综合协调职能划归帐下，食品安全监管综合协调获得实质性突破。本文以2011年为界，将政策文本按2003—2010年、2011—2017年的分段合并，进行分段考察。需要指出的是，有立法机关、行政机关、党的机关、事业单位、社会团体及企业等发文单位。本文将所有发文单位划分为两类：政府机构（广义上）与非政府机构，前三种发文单位属于政府机构，后三种属于非政府机构。根据合作主体性质，本文将合作监管分为政府部门间合作、政府—非政府机构合作、非政府机构间合作。
表1展现了2003—2017年内不同类型合作监管的平均占比。就一般概况而言，各类合作监管形式均有所涉及，但使用频率差异巨大：政府机构间合作最受青睐，平均占比高达99.21%，远远高于其他合作监管类型；政府—非政府机构合作次之，平均占比为3.25%；非政府机构间合作应用最少，占比仅为1.02%。就历史演变而言，政府机构间合作占比虽然始终保持高位，但有所下降；政府—非政府机构合作、非政府机构间合作占比呈上升趋势。
上述数据表明：第一，我国食品安全监管仍以政府一元监管为主。原因在于，受路径依赖制约，计划经济时期的政府全能主义思想仍然影响颇深，食品安全监管被视为政府的独占领域，轻视了其他主体的作用。更为现实的考量是，相较于同质性主体合作，异质性主体间合作具有更大的难度。困难主要源自协调多重制度逻辑。所谓制度逻辑是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制。行动者大多受知识、资源概况以及所处环境的影响，形成特定心理认知模型，以此作为其认知范式和行为脚本。不同领域的行动者对公共管理的认识论范式、行事逻辑存在差异，且这一差异强于相同领域的行动者间的差异。以价值认知为例，政府更加强调程序合法性。不同逻辑之间存在张力，张力越大，合作越是困难。不仅如此，在食品安全监管领域，合作监管曾长期受到忽视，而这也阻碍了监管绩效的改进。鉴于同质性主体合作难度相对较低，优先强化政府部门间合作既是经过成本收益分析的理性选择，其成功经验也能为日后打造社会共治奠定基础。第二，政府—非政府机构合作的强化，表明食品安全社会共治正逐步得到重视。虽然政府部门间合作在一定程度上改善了监管绩效，但随着越来越多的食品安全问题转化为棘手问题，推动社会共治、发挥其他主体在食品安全监管中的作用显得尤为必要。在此背景下，社会共治作为食品安全监管的工作原则被写入新《食品安全法》中。值得注意的是，社会共治并非仅仅出于改善监管绩效的工具性目的，而是顺应国家治理体系与治理能力现代化的历史潮流，将企业、社会组织、公众视作具有自主性、能动性的治理伙伴，鼓励各方群策群力，打造良好的食品安全治理格局。
二、走向社会共治的内在逻辑
（一）问题特性：社会共治的必要性
市场经济体制建立以来，食品安全问题日益复杂化，成为典型的棘手问题，集中表现在以下方面。一是高度复杂性，这不仅体现为知识匮乏招致的技术复杂性，还体现为众多利益相关者协调困难引发的社会复杂性。利益相关者不仅来自不同的政策部门，典型的有食品安全、卫生、农业、渔业、进出口贸易等部门，还涉及不同领域的行动者：政府（法定监管机构）、企业、社会（行业组织、公众）。上述利益相关者往往具有不同心智模型、行为脚本、行动逻辑，引发协调困难。二是不确定性，由于食品安全问题与其他问题相互交织，牵涉多种因素，因此，难以确定其因果关系。有时，某种问题的解决方案甚至会招致新的问题。三是利益相关者观点各异。以追求目标为例，政府寻求保障安全与促进发展，企业追求的是获取稳定收益，消费者则期望获得物美价廉的食品。上述目标之间存在着内在张力，导致针对特定食品安全问题，各方可能采用不同甚至是相抵触的解决方案。观点差异往往是根深蒂固的，即便有充分的科学证据支撑也难以形成获得各方普遍接纳的方案。食品安全问题的棘手性特征进一步强化了行动者的相互依赖性，决定了传统一元监管并非治本之策，难以持续有效提升食品安全绩效。相互依赖性主要源于以下两方面。一是共同利益基础。毕竟，食品安全丑闻不仅会损害政府政绩合法性，还会损及相关食品行业声誉、危害公众健康。2008年爆发的三聚氰胺事件淋漓尽致地展现了这一点。二是行动者置身于相互关联的网络之中。主要体现为行动者之间的联系，特别是各方所掌握的知识、技能、资源之间的交换与互补。以食品安全风险信息为例，监管部门通过抽样检查获取部分风险信息，企业、行业协会则凭借其对本行业的深度参与掌握一定的风险信息，社会公众则经由消费行为获知相关风险信息。较为准确地勾勒食品安全风险状况，离不开各方信息数据的分享。
作为自上而下的监管策略，政府一元监管虽然减少了决策复杂性，然而，这也意味着将其他相关主体的技能、资源、观点与意见排除在外，不利于更为全面认识问题症结、争取利益相关者支持、有效执行监管政策。相形之下，社会共治策略虽然增加了决策的复杂性，但作为一种自上而下与自下而上相结合的混合型策略，它有助于整合知识、资源、技能与观点，搁置争端发挥协同效应，形成集强制型监管（如威慑、惩罚）与非强制型监管（如学习、劝说）于一体的混合监管工具箱，进而更为灵活有效地处置食品安全问题。这种灵活性恰恰是应对充满不确定性的棘手问题所必需的。而且，作为多边合作策略，第三方的存在有助于降低政企合谋导致的监管俘获风险。从长远看，其成效将优于单边决策，后者可能因失误导致决策反复，进而引发监管成本激增。
（二）政府放权：社会共治的可能性
宏观治理策略的转型、改进监管绩效的压力以及政策学习，促使政府有意识放权，发挥社会主体活力。事实上，监管策略的选择深受宏观的国家治理模式影响。由此观之，我国食品安全走向社会共治，与国家治理模式转型密不可分。在计划经济体制瓦解前，我国实行的是管控型治理模式。此时，国家治理实质上是政府一元治理，政府以行政命令的形式统摄一切。国家与社会的关系是一元化的，社会是作为国家的社会而存在。这决定了当时的食品安全监管策略——政府一元监管。随着计划经济体制逐步瓦解，国家与社会逐步分离，管控型治理模式有所松动。新世纪以来，随着国家治理改革不断深化，尤其是行政体制改革、市场经济体制改革、社会治理体制改革等举措推陈出新，市场与社会的活力得到进一步释放，推动国家治理逐步迈向多元合作的协同治理模式，而这也为食品安全监管走向社会共治创造了契机。
改进监管绩效的压力促使政府寻找替代性监管策略。21世纪以来，安徽阜阳毒奶粉、三聚氰胺等震惊全国的食品安全事件引发了极大关注，促使食品安全逐渐成为政府高层关注的重点议题。这集中表现在两个方面。一是主管部门行政级别的提升。起初，食品安全监管仅作为卫生管理的具体事项由卫生部负责，并未成立专门机构进行管理。随着该问题逐步得到重视，2003年成立了国家食品药品监督管理局。然而，该部门权限较小制约了其开展工作。2008年机构改革则将其划归卫生部管理，影响其独立性。2013年其升格为正部级单位，此后又陆续将相关监管权限划入其旗下，充分展现了中央高层的支持。2018年进一步展开三局合一改革，将食品安全相关职能部门进一步整合。二是问责制度的强化。自提出以“最严肃的问责”保障食品安全后，我国陆续出台《食品安全工作评议考核办法》（2016年）、《地方党政领导干部食品安全责任制规定》（2019年）等法规，完善了食品安全工作责任制，形成了以跟踪督办、履职检查、评议考核结果为抓手的问责考评制度。政府高层的重视使监管部门改善监管绩效压力不断强化，而频频爆发的食品安全事件则使其逐渐认识到政府一元监管不足以应对这一压力。一元监管策略之下，监管主体青睐使用命令控制手段，而这一手段实质上隐含着对抗性色彩，即将监管主体、监管对象置于对立面。相比而言，在市场经济体制建立前，食品技术并不复杂，食品企业数量少，同质性强，多为体制内企业，追求利润动机不强烈。因此，食品安全问题属于温和的驯服问题，清晰界定问题、寻找可行解决之策并非难事，命令控制手段也可以较好地满足监管需要。然而，市场经济体制建立以来，食品安全问题逐渐转化为棘手问题，难以准确界定问题及对策，对抗性监管手段显得不合时宜，需要政府、企业与社会携手应对。
政策学习使政府高层意识到社会共治是可行的替代性监管策略，有意识支持社会力量发挥更大作用。值得注意的是，这一认识逐渐从浅层次的工具性理念深化为政策核心信念。早年，“社会共治”被视作应对一元监管治理绩效难孚众意的权宜之计，尚停留于工具性理念层面。通过国际交流等政策学习契机，政府高层意识到企业自我监管有助于提升监管绩效。引入危害分析和关键点控制等更具灵活性的监管方式即为例证。此外，西方发达国家对行业组织的重视促使我国进一步挖掘社会力量的潜力。我国食品安全治理中素有动员社会力量之传统——爱国卫生运动曾于不同历史时期多次开展，并能够在较短时间内取得一定成效。西方经验则为激发存量制度潜力注入了新活力，社会组织作为治理主体之一的地位获得认可：2009年出台的《食品安全法》强调发挥社会组织行业自律、科普宣教的功能；新《食品安全法》则对其寄予更大的期望，将社会组织功能进一步扩展至帮扶企业、信息报送、风险交流、标准制定等领域。同时还对其发挥行业自律提出了更深层的要求：建立行业规范和奖惩机制，并纳入食品安全五年规划重点建设内容。许多行业组织也纷纷回应，试图推动行业自律功能由虚入实。随着政府对社会力量认识的深化，特别是强调其在国家治理体系和治理能力现代化进程中必须占据一席之地，对社会力量的重视从工具性理念提升为政策关键信念——社会力量是食品安全治理的主体之一，其参与监管并非只是改善绩效的一时之策，而是打造现代监管型国家的应有之义。这一信念被凝练为社会共治，成为食品安全治理的重要原则。
（三）社会成长：社会共治的可行性
社会成长主要反映为社会组织监管能力的提升，能够对食品安全问题做出相对专业的判断。以此为支撑，社会力量方可分担部分监管责任，为政府放松管控、释放监管空间创造了有利条件。一般而言，监管能力由分析能力、管理能力与政治能力组成。分析能力关乎监管主体高效地生成并调查食品安全问题的能力；管理能力关乎监管主体有效利用资源应对监管问题的能力；政治能力则关乎监管主体获得必要支持的能力。需要指出的是，前文中有关社会组织作为治理主体地位得到认可的论述，已经反映了社会组织政治能力的强化，因而此处不再赘述。
在分析能力上，社会组织分析能力的强化集中展现为知识生产、运用能力强化。以中国食品保健协会为代表的大型社会组织不仅拥有许多知名企业会员，还有许多知名专家参与其中。正因如此，它们不仅积累了海量的行业动态一手资料，还不乏专业技术理论支撑，助力其敏锐把握行业发展趋势。社会组织基于获取的数据信息，形成政策建议或专题报告，发挥科普宣传、建言献策、提供技术服务、架起政府与行业企业沟通渠道、促进国际交流等多样化功能。以中国食品药品质量安全促进会为例，该协会于2016年成立。虽然成立时间不长，但深入参加了诸如保健食品法规调研，并获得重视，有关司长听取了相关建议；还曾组织“2016北京国际医学工程转化高峰论坛”等会议。
在管理能力上，社会组织管理能力的强化集中表现为内部管理制度逐步健全与完善，包括组织运转的制度化程度、人员构成以及责任制度等。在组织运行上，早期社会组织的运作随意性较大，既有组织以法律法规作为依据，也有遵循章程运作的，还有受上级指令控制的，甚至少数组织运作直接由领导人拍板。随着发展，社会组织的运作依据逐步统一、规范和制度化，绝大多数食品类社会组织依据国家法律法规制定了运作章程，就其愿景使命、会员资格、治理架构、理事会选任等做出了详尽的规定。在人员构成上，专业技能人员与专职人员比重不断增加。在责任制度上，社会组织逐步探索制定针对成员违规行为的奖惩措施。新《食品安全法》将行业协会纳为食品安全社会治理主体之一，将行业自律作为保障食品安全的举措之一。得益于此，业内开始摸索从严格行业规范、建立声誉机制等入手，倒逼企业自律。例如，国家奶业科技创新联盟通过发起“国家优质乳工程”，利用声誉机制推动企业主动采用国家领先标准与技术。
三、实现社会共治的发展路径
（一）能力建设：持续提升主体能力
对于政府监管机构而言，能力建设需要从以下方面入手。第一，人员、设备、经费是展开监管工作的基本条件，必须以此作为监管力量建设着力点。在人员方面，既要增加专职监管人员数量，又要扩大具有专业素养的监管人员比例，还要健全监管人员定期培训制度，打造高素质的食品安全监管队伍；在设备方面，既要推进执法装备标准化，又要推进设备现代化、信息化。需要指出的是，现代化设备因其快速、智能的优势，能提升工作效率，进而在一定程度上能够弥补监管人员不足的缺陷。以食品安全监管与大数据结合为例，对海量数据的收集、存储与分析均主要以大型计算机、人工智能、机器学习等技术因素为依托，绝非单纯增加监管人员数量所能实现；不仅如此，大数据技术还能揭示许多传统数据分析手段难以发现的行为规律，其改进监管绩效的前景也非增加人力所能比拟。在经费方面，应根据政府层级、经济发展水平确定经费投入重点。欠发达地区以及基层监管部门由于经费有限，为了最大限度地实现帕累托改进，应以改善监管人员工资待遇为重点。基层监管面临最突出的矛盾是“人少事多”。更为严峻的是还存在较为普遍的同工不同酬问题，不利于思想稳定，导致人员流失，损害了监管效率。对于发达地区、非基层监管部门，经费投入则应向智能化、科学化监管倾斜。科研投入通常需要大量的资金与人才支撑，而且周期长、牵涉面广、不确定性强，基层与欠发达地区往往难以承受这一负担。第二，政府一元监管模式之下，备受青睐的命令控制手段已经不足以应对当前的监管挑战，必须推进监管方式多元化。虽然在产业内企业大多同质，且监管机构明悉达成监管目标的最佳制度设计的情境下，命令控制手段有其优势；但随着食品产业发展，监管对象的复杂性、异质性特征愈发凸显之时，该手段极易导致监管过度或监管不足。此外，由于命令控制手段排除了其他行动者的参与，滋生了政企合谋的土壤。因此，必须转变过度依赖命令控制手段的局面，推进监管方式多元化，回应愈发复杂的监管情境。基于施耐德等人的分析，常用的监管方式可划分为命令控制手段、激励型手段、能力手段、学习手段以及象征劝诱手段，增加后四种监管手段的使用是我国食品安全监管努力的方向。第三，食品安全问题具有社会复杂性，常常需要多个部门的通力合作，必须强化部门间合作。经过多年探索，我国逐渐形成了跨部门领导小组、议事协调机构、部门间联席会议、部门联合工作组、联合发文、联合执法等多样化的组织间合作机制。为更好地发挥上述机制的潜力，应总结各项措施的适用情境及其优劣势，并形成书面报告，据此指导食品安全监管部门选择适宜的协调机制。不仅如此，还应就组织间合作机制的激活、运转、评估、终止等制定详细的规则，使之进一步制度化、完备化。
在提升企业能力方面，由于我国食品企业实力差异巨大，既有诸如蒙牛、伊利等跻身食品饮料百强的大型食品企业，又有许多食品小作坊、小经营店、小摊点等“三小”经营单位，因而需要分类施策。对于实力雄厚的大型企业，能力建设的重点是精益求精，力争成为行业国际标杆。为此，应鼓励其加大食品科研投入、强化产学研合作，积极拥抱大数据、区块链技术，增强企业的分析能力与内部管理能力。对于“三小”经营单位，能力建设的重点是规范提升，力争消除食品安全隐患。为此，一方面要坚决打击、取缔经营条件恶劣且拒不整改或整改不到位的经营单位；另一方面，要帮扶主动整改的经营单位，并引导建设集中加工销售市场，鼓励其联合发展。对于中小企业，能力建设的重点是更进一步，力争壮大企业综合实力。较之于大型企业，虽然其缺乏规模经济优势、技术水平较低，但具有地方性知识优势。尽管大型企业建立了许多地方分部，但其经营策略主要是考虑全国市场。因此，在扶持中小企业展开集约化经营的同时，应立足于其地方性知识，打造地方性特色品牌。
在提升社会组织能力方面，应从以下方面入手：第一，推动社会组织多元化发展。根据食品安全治理的多重需要，应培育维权类、技术服务类、行业自律类等类型社会组织。第二，完善相关法律法规，切实赋权于社会组织。《食品安全法》中虽然赋予了社会组织在帮扶企业、信息报送、风险交流、标准制定等方面一席之地，但具体规定语焉不详、缺乏可操作性。因此，应出台更为细致的配套规定。以社会组织参与食品安全标准审查为例，必须说明参与资格、参与流程、参与形式等细节。第三，改进社会组织治理结构，提升内部管理水平。引入现代化社团管理制度，成立理事会、监事会、代表大会，在明确划分各组成部门权责的基础上，构建分权制衡的基本架构；完善财务监督管理制度，防止获取不当收入、滥用组织运营管理费用、进行非法或不符合本组织定位的投资，保证组织公益性；合理设置组织人员构成，保证专业技术人员、专职管理人员占据一定比例，保障组织正常运转。
（二）信任构筑：有效协调主体合作
信任是促成相互依赖行动者维持良好合作的关键。究其本质，信任是个体对他人的看法，它意味着对独立行动者之行为有预测，隐含着对合作伙伴的积极期望——相信合作伙伴有意愿和能力协助实现所寻求的合作优势。同时，还表明行动者愿意承担合作过程的潜在风险，即合作伙伴可能会采取损及合作的机会主义行为。一旦合作伙伴采取了机会主义做法，不仅会侵蚀信任，还会滋生猜疑、背叛等负面因素，而后者又会进一步削弱信任。如果合作伙伴遵循积极期望行事，将会促进信任强化。信任具有自我强化的特质。而包容性协商则有助于实现信任的正向强化。包容性协商不仅吸纳了与食品安全治理相关的各类行动者参与，还促使任何一方均不谋求以自己的观点压制其他观点，防止了社会共治蜕化为强势方的支配；通过集思广益、群策群力共同应对食品安全困境。在协商过程中行动者认识到，行动者之间的差异和相似之处可以形成对问题和解决方案更为深刻的理解，推动一开始似乎是不可调和的观点整合，由此形成彼此理解，并为达成共同认识创造了基础。以下策略有助于实现包容性协商：一是明确协商参与者范围，厘定哪些领域（sector）、哪些层级的行动者应被囊括其中，成员的模糊性将导致协商困难；二是就社会共治目标展开协商，及早揭示不可调和的分歧，突出协商难点；三是重视权力管理，由于资源控制能力、正式权威等因素影响，社会共治参与者间不可避免地存在权力差异。为减少因权力失衡带来的负面影响，应保证协商过程公开、透明。
综上所述，从总体概况上看，我国食品安全合作监管中，政府机构间合作、政府—非政府机构合作以及非政府机构间合作等合作形式均有所涉及，但政府机构间合作最受青睐，表明政府一元监管仍然占据主导；从演变历程看，政府机构间合作有所弱化的同时，政府—非政府机构合作稳步强化，表明食品安全社会共治正逐步得到重视。这一变化源于食品安全问题的棘手、国家有意识地放权以及社会的成长。同时，为了更好地拥抱社会共治，还应重视能力建设与信任构筑。需要指出的是，本文选用联合发文以观察合作监管具有一定的局限性，这一数据只能反映主体间合作与否，但未能反映具体合作事项。事实上，不同合作事项也反映了合作的深入程度：例如浅层次的合作多局限于信息交流、分享等活动；随着合作深入，将逐步转向成员交流、资源共享等更高层次的活动。不仅如此，许多非政府机构虽然参与了合作监管，但不具有发布政策文本的法定权力，难以从联合发文的数据中捕捉这类情况，有待后续研究继续深入。
（徐国冲，厦门大学公共事务学院副教授。）
以上文章原载于《学术研究》2021年第1期，文章不代表《学术研究》立场。
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