摘要：存款保险推进与问题银行治理的完善应协调好利益相关者的权责配置，研究表明：首先，较完备的次级债市场可高效联结银行自救和存款保险的处置，提高问题银行偿付能力；其次，构建体系化的股东加重责任制作为存款保险介入的缓冲，明晰存款保险的注资用途，可丰富重组技术，提高处置的灵活性；再次，经理人的行政激励弱化了存款保险信息披露政策的有效性，将存款保险早期纠正与经理人股权激励、薪酬延付政策等挂钩，能有效拓展对经理人的规制路径；最后，现阶段地方政府仍表现出与地方银行较强的政治关联，须压实地方政府责任，可通过地方财政出资并联合存款保险基金与行业资金，构建区域风险处置基金。
一、引言
包商银行的破产处置，是我国存款保险制度切实推进的重要契机。精准化解中小银行风险，涉及存款保险等监管机构、地方政府等公权力主体以及银行股东、管理者、债权人等私权利主体之间密切而复杂的关系。问题银行治理研究的是银行控制权在各利益相关者间的分配，股东与储户需要提防内部人的利益输送，同时需要政府的强制力救助银行和降低风险。政府既从银行获得资金，又通过监督银行获得债权人及股东的政治支持。当银行经营不善时，控制权往往从软弱的权益方手中转向更强硬一方。因此，银行治理应遵循多方谈判与合作下的“契约”逻辑而非“股东”逻辑。而存款保险本身就是包含银行、存款人、监管者、政府和纳税人在内的多边委托代理合同，涉及代理机构内部矛盾、监管掠夺以及政治冲突，故与银行治理契约具有统一性。银行内部治理越薄弱，越需要存款保险机构赋予其更强的外部震慑力。
从我国银行产权演变来看，经历了“单一国有”到“地方政府加入”再到“民营产权加入”三个阶段。地方政府治理与银行改革的互动突出表现为地方政府对金融资源的争夺，以满足政府融资、官员晋升与片面政绩考核等诉求，隐藏了大量区域风险（巴曙松等，2005），地方政府同时影响着地方银行经理人的选聘。中央政府会在权衡地方经济发展与风险化解中不断调整金融权力的下放，地方政府逐步被赋予地方性金融组织或业态的监管权和风险处置责任（洪正和胡勇峰，2017）。
在政府主导下的银行监管转型中，评价政府、银行、金融消费者要素联结对推进市场化进程尤其重要。因此，本文从存款保险切入，将Dewatripont& Tirole（1993）融资结构理论下股东与债权人对银行控制权的争夺延伸到利益相关者整体。首先，讨论如何衔接次级债的损失吸收与存款保险处置，提升银行偿付能力；其次，结合股东加重责任的内涵要素以及存款保险的注资用途，设计并评价重组策略；再次，针对经理人的信息披露与薪酬激励，设计存款保险对问题银行识别与早期纠正方案；最后，推算出地方政府在银行处置中加强政治关联的条件，证明过渡阶段地方政府仍为问题银行重要治理主体，并结合存款保险基金、地方财政与行业出资，给出区域风险处置基金的设计思路。
二、初始模型设定与假设
三、债权人、股东、经营者治理与存款保险的介入
（一）债权人治理、问题银行自救与存款保险的介入
较之分散且享有优先受偿权的储户，包括次级债持有者在内的大额债权人是发挥债权治理的关键，治理动机来源于事前的债券价格波动和事后自担损失预期。欧盟2014年颁布的《银行恢复与处置指令》设置了业务出售、过桥银行、资产分离和银行自救四种处置工具。其中，银行自救提供了将银行部分债务减记或转股以吸收损失并恢复监管资本的可能性。启动债务工具进行损失吸收的时点通常是监管当局做出债权核销和注入公共资金决定的较早者。在实践中，存款保险通过在收购承接中引导多主体参与、推进证券化等完善处置技术，最大化银行净现值，提高偿付能力。
以上分析证明次级债的确能在一定条件下促进银行恢复偿付能力。但及时要求问题银行启动债务减记的前提是监管当局能从次级债的信用差价中推敲出银行的财务稳健状况。而在次级债机制推进实务中，只有在严格实施发行要求且足够发达的市场中，次级债才提供强的市场自律，但若平时就缺乏流动性，危机期间信号释放功效会大打折扣（Krishnanet al.，2010）。在我国，次级债或二级资本债主要用于资本金补充，并未从主观上引入债权人约束，促使银行间通过互持，以差额结算实现资本充足率达标，降低了其流动性。另外，二级资本债损失吸收条款对减记或转股时点的规定与实际操作不一致，不利于投资者形成对事后损失分配的稳定预期。
（二）存款保险与股东加重责任的衔接
1.问题银行早期纠正与股东加重责任要素。
“股东加重责任”这一术语最早出现在美国储贷危机时期，美联储和FDIC要求金融控股公司在其附属银行资本不足时，超出有限责任范围提供注资或担保。监管当局要求金融控股公司遵循“实力来源”原则，履行资本维持承诺与早期纠正措施，限制其在危机处置中的权利，可避免由存款保险基金和纳税人过度承担银行经营的私人成本，从而控制道德风险（Howell，1994）。我国目前在对银行股东履职方面尚缺乏周全的制度设计。存款保险建立以来，对股东加重责任包括行为、主体、条件等各内涵要素的深入分析，有利于为存款保险的介入做好缓冲，高效衔接各处置工具，提高处置时效。
命题3说明股东为寻求冒险所必须的资本补充代价较高时，在早期纠正中提高资本补充要求才具有约束力，随时间推移，保费应做出调整，辅之以事中规制。
命题4（1）说明控股股东注资水平对重组后股东激励的影响取决于引战策略和银行未来收益的经验分布。当引入的战略投资者持股比例较低时，股权制衡有限，原控股股东增加注资后更易实施行动C,战略投资者在问题银行中本身的利益较少，随原控股股东资本补充的增加，也更倾向于纵容风险，因此，提高了股东全体的风险承担水平。命题4（2）表示原控股股东权力越集中，若不能在股权置换中更多地削弱控股股东权力，或者即便更多地置换控股股东股权，但控股成本却随控股比例降低而大幅下降的情形下，越易激励股东在重组后纵容风险。
2.存款保险注资问题银行与股东激励。
虽然要求股东承担加重责任，但银行经营主要通过债务融资，广大存款者才是大部分损失的最终承担者。命题5恰好说明将存款保险的注资更多用于对债权人的保障，且向战略投资者置换出较多股权，有利于重组后激励股东更加关注银行的安全与稳健，降低道德风险。值得注意的是，对资本重组的支持都会导致注资者持有资本，无论是存款保险机构还是政府，但行使投票权及其他股东权益并不是存款保险机构的目标，Hofmann建议将存款保险机构或处置基金的注资先计入二级资本，因为其具有较高灵活性，方便在市场信心恢复时，退出注资。因此，应当评估存款保险基金的使用途径对重组后股东的激励效果，探索监管资本的会计分类，提高处置政策启动、退出的灵活性。
（三）存款保险与管理者激励
1.问题银行识别与信息披露中管理者的隐性激励。
Mitchell（2001）指出，过多的贷款损失会导致管理者被解职，影响其在经理人市场的声誉及未来职业发展，管理者会选择通过对没有偿付能力的借款者延展信用，从而隐瞒贷款损失。管理者对职业的关注成为约束其行为的隐性激励。Aghionet al.（1999）考察了单一监管者可同时干预问题银行重组并对更换管理者施加影响的情形，而我国存款保险机构信息来源主要通过共享机制，对核查中发现的问题需向银行业监督管理机构汇报，而非直接给予经理人处罚。因此，本文假定存款保险机构面临不完
命题6表明通过留任差异激励经理人披露真实信息，更适用于从事高违约项目且风险掩饰偏好强的银行。若展期贷款难以收回，不再具有紧的留任约束，存款保险机构应介入资产清算，以最大化净现值。上述的激励效果因经理人对职业及声誉的关注程度存在差异，因此，需要有序健康的经理人市场加以约束。此外，若给予报告真实贷款损失的管理者足够补偿，可能会激励其报告大量贷款损失，误导存款保险机构对清算水平的判断，增加推动资产重组的难度。
2.问题银行早期纠正与薪酬的显性激励。
命题7说明如果股权激励份额过高，弱化了银行持续增强资本基础的能力，使管理者过于激进，除了要求减少授予份额，还可要求其签订高于特定水平的执行价格。但在问题银行持续经营情形下，应谨慎采取 的纠正措施，否则无法发挥股票期权中长期的正向激励。
债权激励的缺失是银行过度冒险的重要原因之一。延付薪酬是债权激励的代表，通过使银行经理人承担债权人角色，激励其增加问题银行破产价值，减弱与债权人的代理冲突（Jensen& Meckling，1976）。Wei & David （2011）研究发现，披露高管薪酬延付使股票价格走低，抑制股票期权的过度激励。假设对π比例的可变薪酬（当前业绩和期权激励）采取n期（n＞1）等额延付，在首个财务年度（业绩考察期）结束得到的支付为：。
命题8：实施薪酬延付后，存款保险机构要求通过提高延付比例，减弱不当股权激励对薪酬的影响程度，即，给出早期纠正措施：
命题8说明，存款保险在早期纠正中通过要求投保银行合理、动态调整延期付薪比例，将浮动激励的锁定时间与风险对应，便于监测投保银行风险变化，以调整适用费率。对命题7中纠正措施的改进在于，增加延付比例，在保留股权中长期激励的同时降低其吸引力，防止管理者过度追求控制权以抵制市场约束。
我国银行业的薪酬设计长期依赖以业务规模计量的经营指标，期限分布及风险暴露因素未受到足够重视。由于中长期激励仍在试行，目前的延付政策只针对绩效年薪，未拓展到可变薪酬整体。因此，我国银行业薪酬治理的完备性仍有较大提升空间。
四、存款保险、地方政府与问题银行治理
（一）政治关联与地方银行控制权分布
我国地方银行法人治理结构极具特色，突出表现为内部人与外部人控制权分布模糊，权力边界重叠。为化解区域金融风险，城商行在组建时就确立了地方政府的控股地位。不同于一般股东关注权益增值，地方政府为培植税源，增加财政收入，尽可能地获取信贷资源投资新项目，扩大经济规模，故更关注对地方银行经营权的控制（陶正芳等，2004）。而银行董事多为政府部门负责人或企业持股人，更偏好从关联交易中获益，而非红利分享。陆磊和李世宏（2004）提出了“强势地方政府”概念，认为发达地区地方财政实力更雄厚，基础设施等资源回报率更高，更能吸引金融机构为获取资源控制权履行行政意图。因此，发达地区地方政府更强势，干预能力更强。
（二）问题银行恢复与处置：地方银行债务的解决与区域风险处置基金的设计
在地方政府攫取金融资源的过程中，金融风险大量积聚，部分金融机构大幅亏损，甚至陷入实质上的破产。由于问题机构多为地方法人，中央政府通过行政调整下放部分风险救助权。因此，常见地方政府牵头监管机构采取“一事一议”方式与利益相关者谈判，但由于地方政府不具有直接清算的手段与职能，也不愿承担企业亏损，使清算陷入困境。因此，妥善解决债务问题是实现问题银行市场化退出的关键（闫维杰，2003）。
Morrisonand White（2011）从福利经济学角度探索了处置基金的构建及融资模式，提出通过一般税收为存款保险计划提供资金能提高社会福利。若只向银行和储户征税，将减少银行资本基础，同时激励储户提取存款。因此，为增加银行系统福利，还应向银行系统以外的代理人征税，并对税收收益进行有效投资。这为存款保险计划或处置基金的运作及融资理念提供了理论支撑。
五、结论与启示
问题银行不能简单适用普通公司治理的“股东”逻辑，而应建立在包含公共监管方、政府、股东、经营者、债权人等的契约逻辑治理框架之下。本文通过构建数理模型并结合制度分析，在利益相关者视角下，探讨了存款保险推进与问题银行治理的联动，并得到以下几点结论。首先，在与债权人治理协调上，当银行面临偿付能力危机，能高效实施转股或减记的次级债工具，可衔接银行自救与存款保险的介入，提高偿付能力。但我国银行次级债市场缺乏流动性，应实施更严格的次级债（二级资本债）发行要求，存款保险机构应完善收购方甄选的评价体系，探索指导银行实现优质贷款证券化的路径。其次，在股东履职上，目前缺乏对各类型银行股东加重责任的周全制度设计。应构建包括行为、主体、条件等各内涵要素的股东加重责任体系作为存款保险介入的缓冲，探索存款保险资金的使用方向与监管注资的会计分类，提高重组策略搭配的灵活性与精度。再次，在我国，行政激励对银行经理人有很强的约束，但缺乏健康有序的经理人市场。需引入市场化的评价要素，建立存款保险早期纠正与经理人股权激励、薪酬延付政策的动态联结，变隐性激励为显性激励，减少对经理人风险规制的不确定性。最后，在当前制度条件下，地方政府在银行处置中仍会选择加强政治关联。在过渡期承认其治理权的同时，要压实其责任，探索构建区域风险处置基金，通过财政配资、行业资金以及事后发行由存款保险担保的债券进行融资。
（何平，中国人民大学财政金融学院教授，中国财政金融政策研究中心研究员；李纯元，中国人民大学财政金融学院博士研究生。）
以上文章原载于《学术研究》2021年第11期，文章不代表《学术研究》立场。
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