在主流经济学的理论视域中，财政赤字通常和通货膨胀、利率升高和挤出效应联系在一起，被视为威胁经济稳定和损害经济增长的因素，而拉丁美洲在20世纪80年代债务危机后的经济表现则作为典型失败案例被反复提及。相应地，以削减财政赤字为目标的财政紧缩则通常作为药方被国际货币基金组织施加给发展中国家，主导着这些国家经济政策的制定。现代货币理论反对主流经济学的这一财政赤字观，认为国家货币主权及其财政政策是维护经济稳定和促进经济增长的重要手段，主权货币国家的政府开支不存在财政约束，无需将财政赤字视为洪水猛兽。而随着现代货币理论近年来成为争论的焦点，一些主流经济学家从拉丁美洲国家的实践层面对现代货币理论财政政策提出了批评。例如，爱德华兹的《现代货币理论：来自拉美的警示》（以下简称《拉美的警示》）一文就认为拉丁美洲民众主义（Populism）政府曾经推行的财政赤字政策与现代货币理论非常类似，这种政策引发了恶性通货膨胀，并导致经济秩序混乱和生产停滞，最终以失败告终，拉丁美洲国家的经验是对现代货币理论的否定。《拉美的警示》一文发表后，马上就被翻译成中文在国内广为流传，给人们理解现代货币理论带来了负面影响。针对爱德华兹的观点，本文通过对20世纪80年代以来拉丁美洲经济的实际考察，揭示出拉丁美洲1982年债务危机后的财政赤字大部分源于巨额的债务偿还，是忽视货币主权的制度安排造成的财政恶果。拉丁美洲政府在20世纪最后20年经济失败的原因主要在于失去货币主权而不得不实行财政紧缩政策，而在21世纪初获得持续经济增长的原因则在于减轻外债压力后将财政政策转向以促进经济发展为目标。尤其是2008年金融危机中实施的财政扩张政策让拉丁美洲克服了不利的外部冲击，与实行财政紧缩的欧元区国家形成了鲜明对比。因此，本文得出了与爱德华兹相反的看法：拉丁美洲的经验证实而非否定了现代货币理论的正确性。

　　爱德华兹是以研究拉丁美洲民众主义著称的智利经济学家。在《拉美的警示》一文中，他选取智利阿连德政府、秘鲁加西亚政府以及委内瑞拉查韦斯和马杜罗政府进行案例分析，并总结了民众主义政府实施财政赤字政策的四阶段特点。第一阶段民众主义政府上台，货币供给通过财政支出增加，人民工资上涨，经济增长表现出色；第二阶段生产开始出现瓶颈，货币发生贬值，物价上涨导致通货膨胀；第三阶段经济失衡加剧，指数化调整导致通货膨胀加速，政府赤字进一步上升；第四阶段政府赤字过高，债务发生违约，市场充满扭曲，经济发生混乱，生产难以为继，民众主义政府被取代。

　　作者通过帕廷金的货币一般均衡理论和奥利维拉—坦茨效应（Olivera-Tanzieffect）来解释这一经济传导过程。财政赤字将造成经济体系内货币供应过剩，在实际货币余额效应的作用下，人们将减少持有货币，增加对商品和债券的需求，从而将货币市场中的供应过剩转移为商品和债券市场中的过度需求，引发通货膨胀。持续的通货膨胀又通过奥利维拉—坦茨效应造成财政赤字进一步增加，财政赤字和通货膨胀的正向反馈最终造成超级通货膨胀，并伴随货币贬值和国际收支账户恶化，引起宏观经济失败。

　　《拉美的警示》一文大致勾勒了上述三个政府经济政策演变的路径，但作者错误地将现代货币理论和拉丁美洲的民众主义混同在一起，而且文中选取的样本都是出于极端国际和政治环境下的案例，并不具有普遍性，帕廷金的均衡理论用来支撑财政赤字导致通货膨胀的逻辑并不成立。首先，虽然都强调政府支出，但现代货币理论和拉美民众主义有本质不同。民众主义通过财政赤字支出来执行收入分配政策，在忽视资源约束的条件下提高民众福利，是一种扩大消费的需求政策。而现代货币理论则强调财政支出需建立在不存在资源约束的条件下，财政支出通过对闲置资源的利用，可以提高经济运行的效率，并增进社会福利，是一种扩大产出的供给政策。也即，现代货币理论是将民众福利的提高建立在资源可得和供给扩大基础上的。其次，帕廷金的均衡理论以充分就业为前提，货币数量导致的利率和价格变化都不会改变社会供给，是一种基于商品存量基础上的静态市场均衡，忽视了从维克赛尔到凯恩斯革命中的货币非中性传统，实际上又回到了古典的货币面纱论传统。《拉美的警示》一文引入这样一种不存在资源闲置、产出缺乏弹性的理论来批评以资源闲置作为财政赤字前提的现代货币理论，显然缺乏说服力。对于货币生产型经济而言，随着政府支出和货币供给增加，生产能力会得到扩大，产出会增多，因此“政府支出是否会造成通货膨胀取决于政府支出的方式以及具体生产分配状况。关于政府增加支出势必会带来通货膨胀的观点显然言过其实”。最后，《拉美的警示》一文所选取的三个拉丁美洲案例都受到严重的国际制裁，正如作者自己所言，属于刻意选取的“最糟糕”的案例。智利阿连德政府决议从美国资本手中将铜矿收归国有而遭受美国对铜价的大幅打压和一系列制裁；秘鲁加西亚政府单方面决定将外债偿还锁定在出口额的10%而受到西方债权国和债权银行的联合抵制；委内瑞拉马杜罗政府自2014年就受到美国对其石油产业的制裁。这三个国家都在受到制裁后发生出口收入急剧下降，进口受阻，国内物资缺乏。此时实行的财政赤字没有实际资源支持，容易引发通货膨胀，这是现代货币理论也赞成的事实。

　　《拉美的警示》一文中的三个拉丁美洲案例已经违背了现代货币理论关于财政赤字政策需要实际资源可得这一前提，并不符合现代货币理论的框架。如果撇开文章中所举的这三个案例，就整个拉丁美洲在20世纪下半叶的经济发展而言，绵延数十年的通货膨胀和不时爆发的外债危机恰恰是由于政府在支出活动中没有满足现代货币理论的要求而导致的。本文基于更广泛的案例和数据，在阐述现代货币理论财政赤字观的基础上，对拉丁美洲的财政政策和经济发展的关系进行论述，说明货币主权条件下的财政赤字才是促进拉丁美洲经济发展的有利政策选择。

　　现代货币理论是一个融合了包括凯恩斯的有效需求理论、克纳普的国家货币理论、勒纳的功能财政理论、马克思—卡莱斯基的相关理论和老制度主义等诸多异端经济学传统在内的宏观经济学理论新体系。通过将货币制度置于理论分析的中心，同时又视国家政府为货币发行者，将政府置于货币制度的中心，现代货币理论建立起一个聚焦于政府如何支出以及这种支出如何影响宏观经济的分析框架。

　　现代货币理论非常重视政府支出的作用，将其视为维护经济稳定和促进经济发展的重要手段。现代经济面临着经济不稳定、科技创新、环境破坏和公共健康等一系列重大挑战。对于货币生产型经济而言，应对这些挑战都需要政府借助于货币体系来进行财政支出，从而驱动资源向公共部门的流动，以实现公共目的。因此，财政政策的设计应以实现充分就业和促进社会经济发展为目标，而不必刻意追求特定的财务结果。只要实际可用资源允许，政府应让财政赤字大小随经济社会的需要而顺其自然。具体来说，现代货币理论认为财政赤字对现代经济的重要性主要表现在以下几个方面。

　　首先，经济增长需要财政赤字支出为经济注入货币，否则萧条难以避免。对于货币生产型经济而言，货币成为调动经济资源、组织社会生产的必要手段，经济规模的扩大离不开货币供给的持续增加。根据戈德利的部门余额平衡公式，政府赤字实际上是为国内私营部门提供净货币金融资产。对于非净出口国而言，政府盈余会恶化私营部门的资产负债表，容易引发债务—通货紧缩效应，导致经济衰退。虽然货币政策也可以执行货币供应职能，但是货币政策只是用货币资产代替其他金融资产来改变私营部门的金融资产构成，并不会造成金融资产的净积累，货币政策只是“液化”金融资产。

　　其次，财政赤字促进充分就业，有助于维护经济体系的稳定。私人投资因为其“动物精神”具有极大波动性，政府主导的投资则具有更强的稳定性。政府支出通过乘数效应可弥补有效需求不足，增强经济稳定性。勒纳将功能财政视为熨平经济周期的良方，政府通过财政支出将闲置资源利用起来，可填补储蓄和投资之间的支出缺口。勒纳的功能财政要求“确保国家在商品和服务上的总支出既不高于也不低于在当前价格下可以购买的所有可能生产的商品”，从而发挥财政政策在削弱周期性波动方面的积极作用。

　　最后，财政赤字促进公共投资形成，有助于增进社会福利。包括基础设施、教育医疗、环境保护等在内的公共投资具有长期增长效应。通过提供更加完善的基础设施和高效的人力资本，公共投资能够降低经济运行成本，提高经济运行效率，从而增加社会的潜在产出。公共投资规模巨大，且社会长期效益远大于当前经济利益，仅靠私营部门难以完成，需要政府通过财政政策集中资源，发挥主导作用。

　　在当代经济活动中，政府支出却往往受限于一系列“自我施加”的财政约束，无法根据经济发展目标进行自主裁量。这些约束包括实施债务上限、禁止直接向中央银行出售政府债务、财政部门在中央银行要持有正的余额、以外币借债、将本国货币与外币挂钩的固定汇率制度、以外币作为货币发行基准的货币局制度等。这些约束使得财政政策空间受到极大压缩，严重干扰了政府的政策目标，不能切实履行促进社会经济发展的职能，因此有必要将政府支出从这些约束中解放出来。

　　现代货币理论将货币主权视为打破这些约束的重要举措。通过追溯货币的历史起源，现代货币理论秉持由克纳普所创立的国定货币观，将货币视为国家信用的产物。政府发行主权货币，通过征税活动创造对主权货币的需求并驱动其流通，民众接受货币以应对纳税需要。主权货币的特征可以概括为主权政府选择记账单位、以该记账单位发行货币并进行征税、不与外币或贵金属挂钩、不发行外币债务。因此，主权政府作为货币的垄断发行者，在政府支出上不存在财政约束，能够购买任何以国内记账单位出售的商品，主权政府应充分行使自己的货币主权去实现其经济发展目标。

　　现代货币理论将具有不同程度货币主权的货币制度视为一组光谱，处于光谱不同位置的货币制度享有不同的政策空间。处于光谱最左端的是完全没有货币主权的货币制度，如货币局制度或者完全的美元化制度；处于最右端的是具有完全货币主权的货币制度，如美国、澳大利亚等国家的货币制度，其货币完全由本国政府垄断发行，不与任何外币或者贵金属挂钩，实行浮动汇率制度；其他货币制度则依据货币主权的大小从左到右依次排布，如借入外债、实行固定汇率制度或者爬行盯住制度，实行这些制度的国家只具有部分货币主权。这些构成了一个连续的货币主权光谱（见表1）。

　　当然，现代货币理论并不主张无条件的财政支出，现代货币理论的财政赤字理论是基于社会存在闲置资源这一前提之下的，政府的支出活动会受到实际资源的约束，如果实际资源受限，则政府过多的支出将会导致通货膨胀。因此，在实行财政政策时，“政府应将支出目标对准产能过剩的行业和没有得到充分利用的资源，否则，在资源得到充分利用之前，就可能造成通货膨胀压力”。

　　三、财政紧缩与拉丁美洲两个“失去的十年”

　　拉丁美洲从1950年代开始大规模实施以国家干预和贸易保护为主要特征的进口替代工业化，并伴以温和的财政赤字扩张政策。1950—1980年期间拉美经济经历了快速增长，年均增长率达到5.5%。到1970年代后期，中东石油美元的泛滥导致国际资本充裕，西方商业银行兴起向拉美国家贷款的热潮。在1973—1981年，拉丁美洲占据了流入发展中国家的私人债务规模的一半以上。这些债务后来大部分都转为了政府公共债务，巨额外债和当时高企的美元利率直接造成了1982年拉丁美洲债务危机爆发。

　　债务危机爆发后，拉丁美洲在债权国和国际货币基金组织的压力下，普遍实行以财政紧缩和结构改革为主旨的自由主义经济政策，以解决债务问题。财政整顿压缩了财政政策空间，加剧了由债务危机所引发的经济衰退，整个1980年代被称为“失去的十年”。进入1990年代后，经济自由化政策被提炼成“华盛顿共识”，继续支配着拉丁美洲经济政策。由于实施和美元挂钩的固定汇率制度，拉美国家货币主权进一步丧失，经济危机频繁发生，被冠以又一个“失去的十年”。现代货币理论认为忽视货币主权的货币制度会压缩财政政策空间，损害经济增长，拉丁美洲的表现充分证实了这一论断。

　　财政赤字分为两种，不包含利息支出的财政赤字为基本赤字，包括利息支付的财政赤字为总体赤字。从表2可看出，拉丁美洲在整个1970年代保持了比较温和的财政赤字政策，而在1980年代和1990年代的总体赤字分别为-2.4%和0.5%。

　　既然拉丁美洲实行财政紧缩政策，又为何会在1980年代出现财政赤字呢，而且1990年代也接近预算平衡水平？这正与拉丁美洲忽视货币主权的巨额外债密切相关。1970年代末，拉丁美洲的美元外债规模急剧扩大，这些以外币计价的债务使得拉美政府成为美元的“货币使用者”，失去作为“货币发行者”以发行本国货币作为财源的货币主权，而且无法通过货币市场操作自主调节债务期限和债务利率。当1980年代美元利率居于高位时，拉丁美洲只能被动支付高额利息，沉重的债务负担和资本流入的急剧逆转大幅挤压了财政政策空间，拉丁美洲根本无力推行扩张性财政政策，只能通过削减公共支出来偿还美元债务。1980年代和1990年代拉丁美洲的基本赤字占GDP的比例分别为1%和3.6%，利息支付占财政支出的比例由1970年代的5.6%增加到1980年代的12.8%，扩大了一倍，并在1990年代保持这一比例，同期资本支出占总支出的比例却由1970年代的22%下降到1980年代的16.2%。正是利息支付挤占了政府支出的空间，促成了拉丁美洲财政预算由盈余转为赤字，财政赤字并非所谓“财政挥霍”所造成，扣除利息支出后政府的财政政策事实上是收缩性的。

　　进入20世纪90年代以后，为了应对通货膨胀，拉丁美洲普遍实行和美元挂钩的固定汇率制度。这使得财政政策的自主权被进一步压缩，其中以阿根廷的货币局制度最为典型，一度被欧美国家视为华盛顿共识的“模范学生”。在这种出让货币主权的固定汇率制度下，本国货币和美元进行锚定，进一步加深了拉丁美洲1980年代以来财政紧缩的倾向。根据“三元悖论”（MundellianTrilemma），资本自由流动、固定汇率制度和独立的国内政策并不能同时并存。由于1990年代的金融开放和自由化改革，拉丁美洲国家大部分采取了资本自由流动的政策。在此背景下，政府实行财政赤字政策会引起本币贬值。为了维持固定汇率，政府只能动用外汇购入本币。这既损失了外汇储备，又抵消了财政政策的效果。为了保存有限的外汇储备，政府只能实行财政紧缩政策。

　　拉丁美洲在20世纪最后20年的经济停滞固然起源于1982年的债务危机，但持续的财政紧缩政策无疑是其经济迟迟无法得到恢复的重要原因。在每一次危机之中，无论是发源于拉丁美洲本身，还是来源于外部冲击，都会迅速蔓延至拉丁美洲其他国家，造成经济衰退。下面根据现代货币理论就财政紧缩政策对拉美经济所造成的危害进行分析。首先，从部门余额平衡上来看，在20世纪最后20年中，金融资产通过利息支付从拉丁美洲持续流出，而同期政府实行财政紧缩政策，财政预算持续保持盈余，所以拉丁美洲私营部门在这段时期中的货币净金融资产实际上为负。当时，拉丁美洲正处于进口替代工业化由消费品替代向资本品替代的关键阶段，货币供应的不足导致工业生产得不到有效组织，大量资源从资本密集型的工业部门流向劳动密集型的服务部门，开启了一波去工业化的历程，战后进口替代工业化的发展成果被毁于一旦。其次，从应对经济周期上来看，由于高额的利息支付和脆弱的金融结构，一旦经济出现衰退，只能求助于国际机构以获得贷款援助，而国际机构则通常要求受援国实行财政紧缩来遏制赤字，这使得拉丁美洲的财政政策呈现一种“顺周期”的特征。也就是说，在经济繁荣时期政府的支出具有扩张倾向，加剧了经济过热，而在经济衰退时期，财政紧缩往往成为政府的“别无选择”。顺周期的财政政策通常以财政整顿的扩张效应作为理论依据，这一理论认为政府支出的削减会由私人支出来弥补，从而提高资源利用的效率。事实上，私营部门在经济衰退时更倾向于减少投资，政府支出的缩减往往加剧了经济衰退的程度。最后，从公共投资的规模上来看，在财政整顿的过程中，由于工资和福利支出具有刚性，作为资本支出的公共投资成为首当其冲的压缩目标。在20世纪80和90年代，拉丁美洲基本赤字削减规模的一半以上是由基础设施投资所承担的，这造成了拉美地区的投资系数从1980年的24.7%下降至1990年的15.7%，直到1990年代末仍未超过1980年的水平。公共投资规模的削减降低了长期经济增长，又导致拉丁美洲财政收入的下降和进一步的财政整顿，犹如“走上一段下行的自动扶梯，你往上走，到头来却比你开始的地方还低”。

　　实施财政整顿的将近20年中，大多数拉丁美洲国家经济停滞不前，而且贫富差距拉大，引发了一系列社会问题。作为这一政策的始作俑者，国际货币基金组织也不得不承认，危机时期的财政整顿对于失业率、总需求和GDP增长都有不利影响。

　　四、财政扩张与拉丁美洲21世纪初的增长

　　阿根廷货币局制度的崩溃宣告了新自由主义政策在拉丁美洲的破产。从20世纪90年代末开始，除了极少数国家，拉丁美洲陆续抛弃了盯住美元的固定汇率制度，转而实行浮动汇率制度。随着21世纪初拉丁美洲主要国家左翼进步政府的上台，拉美财政政策开始转向以反周期和促进经济社会发展为目标，这种财政转向体现在包括税收机制、预算规则、支出结构等一系列财政政策的改革上。这些改革加强了政府实施财政政策的能力，同时债务压力的减轻为财政政策的实施提供了更大的自主空间，财政政策得以在促进经济发展上发挥积极作用。

　　首先，拉丁美洲政府增强了税收机制，包括改善税收结构、增加税收基础等，这些措施加强了中央政府的财政能力。正如Tanzi所言“许多拉丁美洲国家多年来在税制改革方面的努力，使得这些税制在很多方面比过去要好得多”。现代货币理论认为税收驱动货币，税制改革加强了政府对经济资源的控制力度，为财政政策的扩张提供了更为坚实的基础。同时征税作为一种货币回收机制，税收基础增加有助于政府将流通中多余的货币回收，控制通货膨胀，防止经济过热。

　　其次，拉丁美洲国家对财政预算规则进行了改革，不再以赤字规模大小作为财政政策实施的依据，而是遵循结构性预算规则，普遍实行反周期的财政政策。结构性财政预算平衡的核心框架就是评估整个经济周期中实现充分就业所需的公共收入和公共支出，以此来指导财政政策的实施，使得产出稳定在潜在GDP水平上。在金融危机爆发前，由于经济繁荣，大多数拉丁美洲国家实施了财政盈余政策，避免和私营部门争夺经济资源，以防经济过热。而在2008年金融危机之后，为了防止经济衰退，拉丁美洲则采取了赤字支出的财政扩张政策。

　　最后，在保持财政支出稳定增长的基础上，拉丁美洲政府增强了对基础设施的投资，扭转了从1980年代开始的公共投资下降的趋势。巴西在2007年通过了“加速增长计划”（DeAceleracao Do Crescimento），该计划增加了联邦和联邦控制的国有公司的投资预算，从2005年到2010年，巴西公共投资占GDP的比例从2.6%上升至4.6%。就整个拉丁美洲而言，政府支出中的资本项目从1991年占GDP的2.7%上升到2010年的5.5%。

　　拉丁美洲经济在2003—2007年经历了自债务危机以来前所未有的强劲增长，打破了自1980年代以来的衰退旋涡，这固然和大宗商品价格进入上升周期引起贸易条件改善的因素有关，但拉丁美洲财政政策的转向无疑起到了重大作用。这一点在2008年金融危机爆发后的财政政策实施上体现得尤为明显。金融危机爆发后，拉丁美洲国家相继推出了规模不等的财政赤字方案，成功实施了反周期的财政扩张政策。鉴于20世纪80年代债务危机的教训，拉丁美洲在这一轮财政扩张政策实施中并未通过外债为赤字融资。如图1所示，外债规模一直保持在占GNI比例30%左右的一个较低水平，从而有力地保障了财政政策的实施。在反周期扩张财政政策的支持下，拉丁美洲并未像1990年代那样每次危机到来时都深陷萧条，而是在经历2009年的短暂衰退之后，迅速反弹，2010年增长率达到5.9%，并在随后几年保持了高速增长。正如Fernández所言，拉丁美洲“第一次以有力的方式展示了积极的财政政策，而不是任由冲击他们海岸的波浪所摆布”。

　　拉丁美洲在金融危机中的表现与希腊、意大利、西班牙、葡萄牙欧元区四国形成了鲜明对比，由于没有货币主权，后者在2010年欧债危机爆发后，迫于欧盟和IMF的压力实行了以压缩债务占GDP之比为目标的财政紧缩政策。这正是拉丁美洲一再证明无效而被抛弃的政策，它使得欧元区国家迟迟难以走出欧债危机的阴影。图2上半部分是来自欧元区四国的人均GDP数据，下半部分是来自拉丁美洲五个主要国家的人均GDP数据。可以很清楚看到，在经历2008年金融危机的打击之后，欧元区四国的人均GDP一直到2015年都处于持续下降的通道，而拉丁美洲五国在经历2009年的短暂衰退之后迅速反弹，直到2013年才开始在高位震荡，两个地区的人均GDP从2008年开始处于一个持续收敛的过程。

　　五、结论与启示

　　现代货币理论认为货币主权对于保障国家财政政策空间具有重要的战略意义，外债和固定汇率的货币制度都会不同程度地损害货币主权，从而导致政府无法自主实施财政政策以促进经济和社会发展。拉丁美洲30多年的发展经验证实了现代货币理论基于货币主权的财政赤字观的正确性。而爱德华兹《拉美的警示》一文将财政赤字视为拉丁美洲通货膨胀乃至经济停滞的原因是找错了问题的根源。正是因为对外债利息的支付导致大量经济资源转出，财政赤字政策没有实际资源的支持，拉丁美洲在20世纪最后20年才会不断发生通货膨胀。

　　我国当前正在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，国内经济活动在国民收入中的比重将会逐步上升。这就意味着通过出口创汇所积累的美元金融资产在总金融资产中的比重将会有所下降。而这种美元资产事实上来源于美国的财政赤字，这是国际大循环背景下出让部分财政主权以积累贸易盈余的必然结果。因此，在新发展格局下，我国需要通过增加本国财政赤字来满足国内对于金融资产的需求。未来，我国财政赤字规模将随着经济发展而逐渐扩大，这也给予了财政政策更多施展空间。我国应充分吸取拉丁美洲在工业化进程中的教训，维护货币主权，充分利用财政政策空间，在科技创新、疫情防控、绿色发展和充分就业等方面为社会经济发展目标服务，更好满足人们对于美好生活的需要。

　　（贾根良，中国人民大学经济学院、中国人民大学中国经济改革与发展研究院教授；刘旭东，中国人民大学经济学院博士生。）

　　以上文章原载于《学术研究》2021年第10期，文章不代表《学术研究》立场。

　　篇幅原因有所删减，未经授权不得转载。