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粤港澳大湾区跨境治理中的包容性府际关系

2022-11-18 11:08 来源:南方网

  摘要:港澳回归以来,“一国两制”下的粤港澳跨境治理历经了传统的粤港澳合作和当下的大湾区建设两个阶段,由此衍生了不同的府际关系生态。过往研究多把粤港澳府际关系概称为府际竞合关系和非对称性关系,已无法解释大湾区建设战略下粤港澳府际关系的历史嬗变。在港澳融入国家发展大局背景下,粤港澳大湾区跨境治理正孕育生成新型的包容性府际关系。它表现为七种结构样态,具有目标诉求趋同、权力地位对等、行动协调联动、利益让渡共享的四大特质。就长远而言,包容性府际关系可否由渐进发展的态势稳固为良性运转的定势,是保障粤港澳大湾区建设行稳致远的关键。这需要中央和粤港澳三地政府综合运用授权、放权、赋权(能)、让权(利)、扩权(增能)等机制,对央地关系、港澳特别行政区内部的三权关系,以及港澳特别行政区政府的角色与职能,进行适应性调整和重塑。

  香港、澳门相继回归祖国以后,重新纳入国家治理体系。在“一国两制”的国家治理制度框架下,粤、港、澳三方间逐渐形成独具中国特色的跨境治理格局和政府间关系(下文简称“府际关系”)。20多年来,伴随中央治理港澳的方略及央地关系的调整,粤港澳跨境治理格局历经了两个阶段变迁:一是传统的粤港澳合作时期(1997—2017年)地方主导的粤港澳跨境治理,二是粤港澳大湾区建设时期(2017年开始)中央主导的跨境治理。与此相适应,两个历史阶段的府际关系也发生了适应性调整。第一阶段的20年,国家正处于从站起来到富起来的关键爬坡期。在此背景下,第一阶段尤其是2012年党的十八大之前,由于香港在经济体量上拥有对广东尤其是广深两市的巨大优势,加之港澳基本法赋予港澳特区具有广东省所无法比拟的宪制地位和管治权力,因此,粤港澳合作时期的粤港或粤澳府际关系,常被称为实力和地位不对等的非对称关系。进入第二阶段,随着国家实力地位由富起来向强起来的历史性跃迁、粤港澳经济体量出现的此消彼长变化,以及港澳内部结构性矛盾的日益凸显,2017年党的十九大正式提出了“支持香港、澳门融入国家发展大局”“建设粤港澳大湾区”的重要政策论断。建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、部署和推动的重大国家战略,带有中央顶层设计、高位推动的鲜明特质,这与第一阶段地方主导的粤港澳合作显著不同。更进一步看,中央主导的粤港澳大湾区建设战略,势必重塑粤港澳跨境治理中的府际关系生态,带来有别于非对称府际关系的新变化。然而,现有研究对此关注不多,回应不足。为此,本文提出包容性府际关系概念,对此进行新的解释。

  一、粤港澳跨境治理中的府际关系研究:现状与新的方向

  府际关系研究是改革开放以来我国政治学、公共管理学界关注的热点话题。迄今主要有纵向府际关系、横向府际关系、斜向府际关系、条条府际关系、块块府际关系、条块府际关系、部门间府际关系等代表性研究视角与观点。港澳回归以后,在“一国两制”的制度环境下形成了带有区域特质的粤港澳府际关系。随着粤港澳跨境治理格局的阶段性演变,粤港澳府际关系也展现出不同的现实面相。对此,诸多学者根据府际关系研究的主流视角,对粤港澳跨境治理中的府际关系进行了多方面论释。

  一是关于粤港(澳)府际竞合的研究。这类研究立足于府际关系的两种基本形态即竞争与合作形态,讨论回归初期的粤港澳府际关系及其影响因素。比如,有学者从曼瑟尔·奥尔森的集团理论出发提出,粤港澳府际关系将由回归前的“排他性集团”下的边缘外交关系,转变为回归以后的“相容性集团”下的合作竞争关系,面临的是如何提高粤港澳区域整体竞争力的问题。另有学者从制度变迁视角阐释了中国内地发展模式的转型对粤港澳合作的影响,提出在粤港澳合作中要加强府际管理以减缓彼此间的不良竞争问题。还有学者认为,新近的粤港澳大湾区建设实质上是国家战略嵌入地方发展的新模式,它回应了具有内在竞争性的府际合作如何成为可能的问题。二是关于非对称府际关系的研究。这是过往研究中颇具代表性的一种流行观点,侧重从当时的历史环境去解释:同一行政级别的横向非对称府际关系为何形成及其引发的负面影响。有学者提出,粤港在行政级别上虽然同属于省级地方政府,但在综合实力、经济发展程度、宪制安排以及管治权力方面均不对称,这是一种非对称府际关系,而且这种非对称关系给粤港合作带来了消极的“木桶效应”。也有学者梳理了珠澳合作开发横琴中的府际关系,进一步认同粤澳之间亦属于非对称府际关系,并发现粤澳之间的非对称关系在一定程度上导致了横琴新区建设过程中出现的政府自我协调较为疲弱、等级协调可能失灵、目标难以完全一致以及“政策制定—执行”链条缺位等问题。三是关于结构性府际关系的研究。此类文献侧重从理论层面剖析大湾区跨境治理中的纵向、横向与斜向的结构性府际关系。有的运用“纵横联动论”解释大湾区从中央政府到粤港澳省级政府,再到珠三角九市建立的“三级架构、三级协调”的多层次结构关系。也有的提出粤港澳大湾区城市群治理具有三层级路径,即:中央政府的统一领导、城市群内制度化行为主体之间的相互关系、湾区内各行政主体与非行政主体之间的互动与协调关系。四是关于功能性府际关系的研究。这种观点认为,研究者还应采用动态发展的眼光来综合审视粤港合作实践中逐步形塑的新型府际关系——功能性府际关系。它是一种以目标诉求和问题解决为导向的动态性府际关系,而非以原则导向和法条导向的静态的结构性府际关系。这种功能性府际关系既是对结构性府际关系的补充,也突破了非对称关系给粤港深度合作带来的束缚。

  综合上述可发现,既有研究对粤港澳跨境治理中府际关系的发展轨迹做了较为清晰的阶段性阐释,从回归前的边缘外交关系到“一国两制”下的府际竞合关系、非对称府际关系、结构性府际关系和功能性府际关系等,这些不同的概念对于过往发生的现象均有一定解释力。但有几点值得注意:一是现有文献主要基于地方主导的粤港澳跨境治理格局来讨论当时的府际关系,对于大湾区建设时期中央主导下的府际关系变局,尤其是对于港澳融入国家发展大局带来的府际关系嬗变,关注不够;二是现有文献在讨论粤港澳府际关系时只关注“狭义政府”即行政机构间的关系问题,尚未将“广义政府”中包含的党委、立法机关、司法机关以及涉湾区事务职能部门,纳入府际关系的统一分析框架;三是在百年未有之大变局的国际背景下,无论是国家、广东还是港澳的内外环境,均发生了历史性乃至拐点性变化,相应地,府际关系联动的相关方如何“以变”去“应变”,做出适应性调整,这是现有研究的一个盲点。鉴于此,笔者认为,有必要立足粤港澳大湾区建设的时空环境,重新赋予粤港澳跨境治理中府际关系的新内涵,揭示其区别于非对称府际关系的时代属性及内在特质。

  二、港澳融入国家发展大局与大湾区跨境治理中的包容性府际关系

  回归以来,因应国内外形势和港澳内部社会政治生态的变化,中央坚持“不变”和“变”相结合的方针,与时俱进地调整了治理港澳的工作方略和目标。从党的十五大到十七大,中央治理港澳一直不变的工作方略是“保持香港、澳门长期繁荣稳定”;时至党的十八大,中央治理港澳的工作方略增加了“维护国家主权、安全、发展利益”的论述。虽然与之前相比有所变化,但从本质上看,党的十五大至十八大报告中央关于港澳治理工作方略的论述,均侧重于对港澳内部管治的要求。具有历史拐点变化的是:党的十九大报告中央正式提出了“支持香港、澳门融入国家发展大局”的新论断,由此开启了港澳融入国家发展大局的新阶段,明确了中央治理港澳的新方略。“港澳融入国家发展大局”作为中央治理港澳的一种新方略,不仅是中央的一种最高政策宣示,更体现在粤港澳大湾区建设中,港澳从经济、政治、文化、社会、生态等“五位一体”融入发展实践。这些多维面相的融入国家发展实践,给大湾区跨境治理带来了府际关系的历史嬗变,即:由粤港澳合作时期的府际竞合关系和非对称关系,转变为包容性府际关系。

  所谓包容性府际关系,是指因应“支持香港、澳门融入国家发展大局”的战略要求,粤港澳三地政府、地方政府内部以及职能部门在中央政府的领导协调下,为解决粤港澳大湾区跨境治理事务,逐步建构的一种目标诉求趋同、权力地位对等、行动协调联动、利益让渡共享的新型跨境治理府际关系形态。需要指出,传统意义上学者们讨论的政府间关系中的“政府”,是指“狭义政府”,即中央和地方各级行政机关。但值得注意的是,建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、部署和推动的重大国家战略,是中央顶层设计和高位推动的结果,党的坚强领导始终贯穿其中;同时,粤港澳三方作为推进大湾区建设的责任主体,需要各自内部的行政、立法和司法机关间的相互协调与合作,以营造稳定的社会政治秩序,保障大湾区政策的有效落地和执行。因此,本文所论述的包容性府际关系中的“政府”是一个“广义政府”概念,它包含党委、立法机关、行政机关乃至司法机关等多元行动主体。就粤港澳大湾区跨境治理的实际场域而言,包容性府际关系体现为以下七种现实样态(图1)。

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  一是中央政府与粤港澳三地间形成的领导与被领导的央地关系(图1中的①)。传统的粤港澳合作时期,粤港或粤澳合作是一种地方利益驱动的合作,在中央政府的指导协调下,借助《泛珠三角区域合作框架协议》《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》等政府间协议推动地方政府间合作。而粤港澳大湾区建设是一项中央顶层设计和高位推动的重大国家战略,通过《粤港澳大湾区发展规划纲要》这一国家级规划来全面实施。此时,不仅中央与广东的决策与执行关系更加稳固;而且,中央与港澳两个特别行政区间的领导与被领导关系也更加凸显。在政治决策层面,港澳作为地方政府,首次被吸纳进中央级的议事协调机构——粤港澳大湾区建设领导小组,在中央统一领导下参与粤港澳大湾区建设,融入国家发展大局。在行政协调层面,设立了由国家发改委牵头、中央相关涉港澳事务机构及粤港澳政府多方参与的定期磋商会议机制,协调解决粤港澳大湾区跨境发展中的重大问题与合作事项。

  二是粤港澳三个省级行政单位间地位对等关系(图1中的②)。这种三方对等关系,源自于两方面因素。一方面是主观建构的结果。在粤港澳大湾区建设领导小组中,港澳特别行政区行政长官与广东省主要领导同为小组成员,享有平等的知情权、话语权和决策权,共同肩负着推进大湾区建设的主体责任。三方通过高层会晤、联席会议、合作联络办公室、发展策略研究专责小组等机制共商大湾区发展大计。另一方面是客观实力使然。如果说回归初期香港凭借其强大的经济实力优势,放大其相对于广东的管治权力,进而形成所谓的非对称性府际关系,那么,自2017年深圳市GDP首次超越香港开始,就表明香港与广东、香港与内地的实力地位发生了历史性逆转。客观实力的历史变化,要求港澳以一种更加平视、平等的心态来处理其与内地,尤其是广东的关系。

  三是港澳与珠三角九市间网络状结构关系(见示意图1中的③)。《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出,要“构建极点带动、轴带支撑网络化空间格局”。从粤港澳大湾区世界级城市群建设角度看,大湾区11个城市均是同一网络结构中的支点和节点。其中,香港、澳门、广州、深圳为四大中心城市,珠海、佛山、东莞、惠州、中山、江门、肇庆是七大节点城市。尽管在行政级别上,港澳属于特别行政区政府,广州和深圳为副省级城市,其他7市均是正厅级的地级市,而且彼此之间的经济实力也不尽均衡,但网络状治理的核心理念要求各支点和节点本着相互尊重、互利互惠的立场与其他节点互动。在实践中,受益于中央相关部门和广东省政府自上而下的跨层协调,大湾区城市群网络中的11个城市依据自身优势各自发挥着不可或缺的作用,相互之间呈现联动发展趋势,例如深港合作、珠澳合作、广佛全域同城化、广深双城联动、深莞联动等。

  四是粤港澳三地政府内部三权间协调配合关系(见示意图1中的④)。粤港澳三方是推进大湾区建设的平等责任主体,肩负着落实大湾区建设政策的属地责任;而三地政府内部是否决策高效、政令畅通,这是确保大湾区建设政策能否落实属地责任的重要前提。从理论上讲,粤港澳三地政府内部的立法、行政和司法三权间可否结成协调配合的良性生态,这是保障三地政府决策高效、政令畅通的内生变量,对于大湾区建设战略的行稳致远有着至关重要的意义。就现实而言,在粤港澳大湾区建设的起初几年,香港特别行政区政府内部曾一度出现立法机关对行政机关恶意“拉布”乃至消极对抗,导致诸多大湾区跨境治理工程和项目或议而不决,或决而不行,或执行中沦为“半拉子项目”等问题。结果,香港作为大湾区建设的重要责任主体,在参与跨境事务的协商和治理上显得力不从心,拖延了大湾区建设中粤澳其它两方责任主体的“施工”进度。从这个意义上看,香港特别行政区内部如何形塑三权间的协调配合关系,构建一个执行有力的“整体性政府”,乃是当务之急。

  五是深港政府间联动发展关系(图1中的⑤)。深港跨境合作由来已久,40多年来,先后经历了四个阶段,形成四种合作模式:改革开放早期的“前店后厂”模式、香港回归初期的“双向合作”模式、“全方位合作”模式(以2004年深港两地政府签署的《深港政府合作备忘录》为标志)、粤港澳大湾区时代的“对接国家规划合作”模式。随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》等国家级规划的陆续出台,以及香港特别行政区政府关于“北部都会区发展策略”的推出,深港政府间关系迈入联动发展、协同合作的新阶段。深港合作将搭建“前海”“河套”“口岸经济带”“北部都会区”等诸多空间平台,形成由“点”到“线”的跨境合作链。

  六是珠澳政府间均衡参与关系(图1中的⑥)。2021年9月5日,中共中央、国务院联合发布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》,是新时期推进珠澳跨境治理的纲领性文件。该方案明确提出“健全粤澳共商共建共管共享的新体制”,包括:建立合作区开发管理机构、组建合作区开发执行机构、做好合作区属地管理工作、建立合作区收益共享机制、建立常态化评估机制等。在这个全新的跨境合作治理体制中,无论是合作区管理机构还是执行机构,其成员单位均包括广东省和澳门特别行政区有关部门、珠海市政府等,这体现了政府间地位对等、均衡参与的关系,有利于实现“建设横琴新区就是为澳门产业多元发展创造条件的初心。”而从历史来看,过去很长一段时期,由于珠澳双方处于一种斜向非对称府际关系,难以开展基于地位对等、平等参与的合作,导致横琴开发一度陷入“一头冷,一头热”的境地,这与中央要求的“横琴开发要服务于澳门经济适度多元化”的初心产生了距离。

  七是涉大湾区事务职能部门政府间协作关系(图1中的⑦)。大湾区政策的出台与落地,牵涉发展与改革、港澳事务、人力资源与社会保障、公安、移民、教育、科技等诸多政府职能范畴,需要涉湾区事务的政府部门开展纵横结合的紧密协作,形成合力。在纵向上,由于涉港澳及大湾区事务的事权大部分集中在中央政府,粤港澳三方尤其是珠三角九市负责具体落实的政府部门没有相关的权限,因此,这就需要中央相关部委向省、市政府职能部门进行赋权,解决地方政府权能不足问题。在横向上,由于粤港澳大湾区建设涉及经济发展、科技创新、社会民生、基础设施等诸多领域,需要经常开展跨地域协作和多部门协同。一言之,从中央到粤港澳三地再到珠三角九市涉大湾区事务职能部门,开展纵向与横向的联动与协作,有助于推动大湾区政策的落地与变现。

  三、粤港澳大湾区跨境治理中包容性府际关系的主要特质

  综上所述,在支持港澳融入国家发展大局、参与粤港澳大湾区建设背景下,大湾区跨境治理中的包容性府际关系呈现出七种现实样态,交织了纵向与横向、内部与外部、部门与条条、斜向与网状等多种关系形式,已无法用竞合关系尤其是非对称关系来简单概括。更进一步看,之所以说大湾区跨境治理中的新型府际关系是包容性府际关系,是因为其内蕴着以下四大特质。

  其一,目标诉求趋同。在地方主导的粤港澳合作时期,由于香港社会反对势力存在的“认同政治”偏误、“9+2”城市群内部各城市等级地位的梯度落差以及内地发展型地方主义的影响,粤港澳三方基于经济发展上的自我保护和本地利益优先的考量,采取的是“利益离散型”合作策略,各方的首要目标是实现辖区经济利益最大化而非区域公共利益最大化。因此,地方主导的粤港澳合作在目标诉求不一致的情况下,容易诱发“内耗性”竞争现象,而相关的跨境事务治理则出现碎片化割裂问题。党的十九大以来,地方主导的粤港澳合作升级为中央主导的粤港澳大湾区建设,在融入国家发展大局的背景下,粤港澳三方以及珠三角九市均需在统一的国家战略目标指引下,围绕大湾区建设的五大战略定位,瞄准大湾区跨境治理中的难点和堵点问题,开展目标诉求一致的协同治理和合作治理。通过对比粤港澳三地连续四年的政府工作报告(施政报告)中有关大湾区论述的占文篇幅就可发现,三地对于粤港澳大湾区建设的重视水平在总体上是不断攀升的(图2),说明粤港澳大湾区跨境治理已由过往的利益离散型合作,逐步向利益聚合型合作转变。

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  其二,权力地位对等。这可以从三方面阐释。首先,在地方主导的粤港澳合作时期,港澳作为我国地方政府的一员,以前主要以港(澳)区全国人大代表和全国政协委员个人的身份参与全国“两会”,对国家治理问题献计献策。在中央主导的粤港澳大湾区建设时期,港澳两个特区政府的行政长官首次有机会进入到国家级议事协调机构——粤港澳大湾区建设领导小组,参与粤港澳大湾区建设和跨境治理事务的决策和监督,享有平等的知情权、决策权、管理权和监督权。其次,从横琴跨境治理的实践历程看,粤港澳合作时期的横琴新区开发,基本由珠海一方“唱独角戏”,当时的横琴新区管委会是广东省政府委托珠海市政府管理,其主要领导及管理人员均由珠海市政府派遣,澳门无权参与,处于“旁观者”角色。而今在粤港澳大湾区建设战略下,横琴粤澳深度合作区实行“共商共建共管共享”的新体制,管委会主任由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任,管委会成员中的一半来自澳门,执委会的7名成员中也有4名来自澳门。如此,澳门特区政府也平等拥有了粤澳深度合作区的决策权、管理权和监督权,保障了粤澳双方均衡参与的权力地位。再次,从深港跨境治理实践看,河套深港科技合作创新区是大湾区国际科技创新的重要引擎,在其建设过程中逐渐形成了深港共同规划、开发和管理的原则。例如,为了顺利推进其建设发展,深港两地成立了联合专责小组,实行“双组长”机制,深方由分管副市长担任组长,港方由创新及科技局局长担任组长,成员涉及深港双方相关的职能部门。又如,2021年9月6日,时任香港特别行政区行政长官林郑月娥与时任深圳市委书记王伟中共同主持深港高层会晤暨合作会议,并签发《关于推进河套深港科技创新合作区“一区两园”建设的合作安排》与《河套深港科技创新合作区联合政策包》,成为深港首个“联合政策包”。

  其三,行动协调联动。众所周知,在港澳回归以来的较长一段时期,广、深、港三大核心城市曾一度陷入“龙头之争”的纷扰,深港、珠澳之间也出现过不少合作争执或邻避冲突问题。总之,粤港澳政府间、深港政府间、珠澳政府间由于理念分歧和步调不一,常常面临合作治理时的集体行动困境。但在近年的粤港澳大湾区跨境治理环境下,大湾区内11个城市彼此间逐渐形成了协调联动式的良性发展关系。在大湾区内地城市层面,广东省“十四五”规划纲要明确提出构建广深“双城联动”发展新格局;广佛由十三五时期的“同城化”进阶到当下的“全域同城化”;东莞提出推动南部临深9镇对接和融入深圳,与深圳共建“深莞深度融合发展示范区”。在深港合作层面,“前海方案”进一步扩展了前海合作区的发展空间并将支持香港经济发展作为首要战略定位,前海成为香港融入国家发展大局的“桥头堡”。与此相呼应,香港也意识到深度参与湾区发展的重要性。香港特别行政区政府已公布“北部都会区发展策略”计划,明确北部都会区要与一河之隔的深圳形成“双城三圈”的战略性布局,共同促进港深两地在经济、基建、科创、民生和生态环境的紧密合作。在珠澳合作层面,为响应横琴粤澳深度合作区建设的国家要求,珠海市政府发布了《便利港澳居民在珠海发展的60条措施》,并于珠海市“十四五规划”中提出推进粤港澳公共服务领域深度融合,多领域深化推进粤港澳民生合作。澳门特区政府亦在2022年财政年度施政报告中提出了重点推进横琴粤澳深度合作区建设的相关内容,包括:推进“澳门新街坊”建设、加快横琴口岸二期工程和澳门轻轨横琴线工程的建设、制定吸引和集聚国际高端人才的政策措施、探索更高效便利的跨境车辆通关模式、争取深合区内税制环境逐步与澳门趋同、与粤方共同研究并推出制定深合区条例等。

  其四,利益让渡共享。在目标诉求一致的前提下,粤港澳之间、珠澳之间、深港之间结成“利益让渡而非争夺、利益共享而非独占” 的湾区命运共同体将从理想变成现实,跨境各方将展现出更多的包容让渡姿态和行动。比如,自粤港澳大湾区建设战略实施以来,粤方提高政治站位,服从国家战略大局,以“单向给惠”的方式给予港澳居民国民待遇,以吸引他们来大湾区内地城市发展,融入国家发展大局。而这需要粤方尤其是深圳、珠海、广州等珠三角城市,无偿让渡自身的公共财政和公共服务资源,保障港澳居民在湾区内地城市发展之需。又如,从行政区划和地权归属角度看,横琴岛隶属于广东省和珠海市政府的管辖范围,但在中央的统筹协调下,粤、珠双方服从“横琴开发的初心是服务于澳门经济适度多元”的政治要求,让渡了部分行政管辖权和地方利益给澳门方,从而构建起横琴粤澳深度合作区“共商共建共管共享”的新体制,以及合作收益在中央、粤、澳、珠四方分享的新机制。再如, 2021年9月6日发布的《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》提出:“研究在前海合作区工作、居留的港澳和外籍人士参与前海区域治理途径,探索允许符合条件的港澳和外籍人士担任前海合作区内法定机构职务。”显然,这也是一种内地管辖权和公职岗位让渡的表现。或者说,前海合作区跨境治理模式探索了内地、港澳乃至外籍人士共同参与合作区管理的包容性区域治理模式。

  四、包容性府际关系生态下中央及相关政府方的职责调适

  包容性府际关系是因应港澳融入国家发展大局、参与粤港澳大湾区建设战略而生的。它突破了传统的粤港澳合作时期的竞合关系和非对称性关系的桎梏,又有超越功能性府际关系的优势特质,是粤港澳大湾区跨境治理时代的理想型府际关系。当前,包容性府际关系渐有孕育生成的基本态势,展现出令人欣喜的一面。但是,只有当包容性府际关系由渐进发展的态势形塑成稳定成熟的定势,进而凝结成一种持久的、良性互动的府际关系生态,才能长期有利于港澳融入国家发展大局,有利于粤港澳大湾区跨境公共事务的协作治理。而要达致这一理想状态,还需中央及相关政府方做好以下方面的职责调适。

  一是中央政府综合运用授权、放权和赋权机制处理央地关系。我国是中央集权的单一制国家,讲求下级服从上级、地方服从中央;政令畅通、令行禁止。粤港澳大湾区建设是中央主导的重大国家战略,中央政府是顶层设计和高位推动者角色,而粤港澳三方及珠三角九市政府则承担了具体的主体责任。但如前所述,由于大湾区跨境治理的诸多事权集中在中央及其所属部门,这容易导致大湾区政策执行中“大门开了,小门不开”的悖论。为此,中央政府可综合运用授权、放权和赋权三种机制调适央地关系,为营造包容性府际关系奠定坚实基础。首先,授权是指国家立法机关或行政机关通过制定规范性文件,将一定范围内的权力授予下级机关及其部门或者其他组织和机构的管理行为。在粤港澳大湾区,为了推动全面开放新格局的形成,实现国家的战略发展目标,中央政府的授权具有“先行先试、开拓进取”的特殊意义。比如,全国人大常委会授权澳门特区全权管理澳门大学横琴校区;中央政府将横琴粤澳深度合作区的管理权限委托给粤澳珠三方;中办和国办联合公布的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》,首次以清单批量授权方式赋予深圳市更多改革自主权。其次,放权是为了解决改革中的“深水区和硬骨头”,在政策执行进入瓶颈期时,通过中央相关部门的联合放权,给予下级政府更多的自主权限和灵活性。如为了加快推进综合改革试点,国家发改委和商务部联合发布了《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》,对科技、金融、医疗、教育文化、交通以及其他六大领域提出放宽市场准入的24条特别措施,打造市场化法治化国际化营商环境。第三,赋权是指跨境治理的利益相关方通过创建新的管理体制或机构,进而对其赋权增能,使其拥有开展跨境治理活动的权威、资源和能力。例如,成立国家级议事协调机构“粤港澳大湾区建设领导小组”,赋予其领导、统筹、协调和督导粤港澳大湾区建设的各种权能;又如,横琴粤澳深度合作区构建起党委领导、立法介入、利益分配和项目评估机制,对跨境治理过程中涉及政治、经济、社会、民生、法律等诸方面事务的管辖问题进行赋权。

  二是大湾区内地政府善用让权(利)机制处理与港澳特区政府关系。所谓让权机制,就是由于我国行政区划的刚性约束,参与合作的地方政府或地方政府部门将自身的权力通过一定的方式交由某一区域性管理机构或者其他地方政府行使,这种方式一般是指地方政府间行政管辖权让渡达成关于合作收益的共识,并形成文本将利益方案固定下来。前文所述的横琴“共商共建共管共享”新体制,以及前海的内地、港澳乃至外籍人士共同参与合作区管理的新型区域治理模式,均是粤、珠、深政府让权机制的体现。同时,粤港澳大湾区有合作发展、包容发展、单向给惠、可持续发展等诸多发展理念。其中,单向给惠是“一国两制”下很特殊但又很重要的一个创新性理念,即:港澳由于空间有限、承载力很弱,一味强调车辆互通、资格互认等双边对等开放既不现实,香港澳门也消化不了,在这种情况下更多的是内地为港澳创造空间、创造机会,让他们融入到祖国发展的洪流里来。因此,这就需要大湾区内地政府遵循单向给惠的理念,从国家大局利益出发对港澳特区政府作出利益上的让渡。在越来越多港澳居民进入大湾区内地城市发展的情况下,珠三角城市尤其是深圳、珠海、广州等城市政府为支持他们融入大湾区内地发展,必须循序渐进解决港澳居民在大湾区内地发展的“市民待遇”问题、发展空间问题,这需要当地政府让渡财政资源、公共服务资源和空间资源等。

  三是粤港澳政府尤其是香港特别行政区政府内部应构建起相互协调与合作的良性互动关系。粤港澳三地政府是大湾区建设的三大责任主体,其内部的立法、行政和司法三权间相互协调与合作,以“整体性政府”的声音和行动处理大湾区事务,对于大湾区建设战略的行稳致远至关重要。从近几年的实践来看,广东省政府、人大和司法机构在中共广东省委强有力领导下,提出“举全省之力推进大湾区建设”,三权之间形成了执行有力的协调与配合关系。澳门特区内部的立法、行政与司法机构之间也达成了广泛共识,紧密合作,积极推进大湾区建设。香港回归以来的很长一段时间,以行政长官为核心的行政主导体制没有充分主导起来,导致行政、立法、司法三权间原本的制约与合作关系遭到扭曲与破坏。受此影响,大湾区政策在香港的落地实施一度受挫。但“反修列风波”之后,中央拨乱反正,制定了香港国安法,完善了选举制度,实现了香港社会由乱到治继而走向由治及兴的新阶段。因此,新一届香港特别行政区行政长官和特区政府要肩负“香港的当家人和治理香港第一责任人”的历史重担,遵循宪法与基本法确立的宪制秩序使“行政主导体制”有机运作起来,形成行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合,司法机关依法独立行使审判权的权力运行关系。由此,应在香港特别行政区构建一个执行有力的“整体性政府”,稳步推进粤港澳大湾区建设和跨境事务的合作治理。

  四是因应大湾区跨境事务治理之需,港澳政府在治理能力上应与时俱进扩权增能。根据宪法和基本法确立的宪制秩序,港澳两个特别行政区是享有高度自治权的地方行政区域,除中央可以对港澳行使全面管制权外,内地地方政府无权干预港澳特区的内部治理事务。因此,回归以来,港澳尤其是香港特别行政区政府一直沿袭所谓“积极不干预”的治理哲学与“小政府”职能理念,政府施政的目标和方向就是依法管好本港事务,做好特区的内部治理。然而,粤港澳大湾区建设是国家主导下的跨境公共事务,粤、港、澳三方作为三大责任主体犹如三驾马车,缺一不可。因应大湾区跨境事务治理之需,粤港澳三方政府应在传统的“行政区行政”的职能基础上,适时扩充自身的跨境治理权限,增加跨境事务治理职能。应当说,广东省政府在中央统筹领导下,为全力执行好中央政策,在扩权增能推动大湾区跨境治理方面,做了大量卓有成效的工作;澳门特区政府也积极响应,学习内地经验,已制定了澳门的五年计划,落实粤港澳大湾区建设的配套政策,快速而主动成立了“粤港澳大湾区建设委员会”“融入国家发展大局办公室”等机构,达到扩权增能的良好效果。与此相适应,香港特别行政区政府也必须“完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能”,着力提高治理水平。具体到大湾区跨境事务治理上,尤其要转变治理理念,把握好政府和市场的关系,把有为政府同高效市场更好结合起来。这就要求香港特区政府扬弃“积极不干预”的政府治理哲学,在传统的内部事务治理基础上,拓展大湾区跨境事务职能,适当增加跨境治理机构,赋予其足够权限,以使香港有更多资源、更强能力,积极主动地参与到粤港澳大湾区建设中。

  ( 杨爱平,华南师范大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。)


  以上文章原载于《学术研究》2022年第10期,文章不代表《学术研究》立场。

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编辑:刘帅   责任编辑:王萍
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