摘要：21世纪以来，中国农村社会保障体系逐步建立并不断完善，在打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略中发挥了重要作用。但社会保障水平提升也给乡村治理带来了一定挑战，而这一问题尚未得到学术界关注。本文以农户灌溉集体行动为例，考察社会保障如何影响农民集体行动，揭示社会保障影响乡村治理的内在机制。采用清华大学中国农村研究院的农户抽样调查数据的计量结果发现，医疗保险、农业保险、最低生活保障和养老保险对农民集体行动均有负向作用，其中医疗保险和最低生活保障显著降低了农民集体行动水平，而农业保险对集体行动的显著负面影响仅出现在北方农村。农村社会保障影响集体行动的机制是通过改变农户的相互依赖性和农村社会资本而发生的，金融服务在一定程度上可以缓解社会保障对集体行动的负向作用。
21世纪以来，中国农村社会保障体系逐步建立并不断完善，新型农村合作医疗、农业保险和新型农村社会养老保险实现了全覆盖，农村最低生活保障标准逐年提高，但社会保障水平提升也给乡村治理带来了一定挑战。本文以农田水利灌溉为例考察农村社会保障如何影响农民集体行动。公共事物治理中的集体行动不同于政治学、社会学中所关注的抗争、维权等“利益抗争型”主题，而是偏向于经济学、管理学范式下的公共物品供给、公共资源治理等“利益增进型”主题，是一种帕累托改进。集体行动的目的在于通过促进人类的合作行为来增加集体成员的福利，避免或者减缓“公地悲剧”。基于2017年由清华大学中国农村研究院对全国23个省份268个行政村的4428个农户的抽样调查数据，本文用天然雨水（无灌溉）、地下水、井水和渠水等不同灌溉类型来测度农户的集体行动，用医疗保险、农业保险、最低生活保障和养老保险来测度农户的社会保障水平，同时选取自然地理条件、经济社会属性和具体制度规则三个方面的控制变量，建立有序Probit回归模型，对农户的灌溉集体行动进行计量分析。从研究脉络来看，本文首先检验多种形式的社会保障对农民集体灌溉的影响。考虑到我国幅员辽阔，农村之间在观念思想、家庭模式、生产方式、社会治理等方面差异巨大，本文将样本分为北方省份村庄和南方省份村庄进行检验。之后，本文探讨了社会保障影响农民集体行动的理论机制。
一、文献回顾和分析框架
（一）文献回顾
近年来，我国农村出现了经济发展、农民收入增长、硬件设施不断改善与农田水利、人文环境、生态环境等公共事务衰败并存的现象。该现象的症结在于农民集体行动能力的下降。农村公共事务衰落主要有两方面的原因。一是农村制度快速变迁，村提留和“两工”的取消使得村级组织失去了稳定的财政和劳动力来源，取而代之的“一事一议”筹资筹劳制不足以保障农村公共事务供给；二是大规模劳动力流动伴随的村庄空心化、老龄化和女性化，使得农民集体行动的有力主体和“能人”日益匮乏，不利于农村公共事务的治理。关于社会保障与农民集体行动，国内外研究都鲜有讨论，已有文献对灌溉集体行动的研究主要集中在节水灌溉的技术选择领域。
农村社会保障水平的提升，对乡村治理带来了怎样的影响？一方面，劳动力外流会弱化农民集体行动能力，对农村公共事务治理产生显著的负面影响，而社会保障水平的提高有利于抑制农村的人口外流，所以社会保障可以促进乡村治理。另一方面，大量社会保障制度与劳动力市场的研究发现，社会保障的建立和完善，可能直接降低了农户农业生产的积极性。例如，养老保险参与和养老金收入均显著降低了农户的劳动参与和劳动供给时间，低保减少了家庭劳动供给，形成“救助依赖”现象。生产积极性的降低使得农业生产中集体行动意愿下降，单纯的社会保障引入可能会降低农户的劳动供给与集体行动意愿，反而不利于乡村治理，这一影响却尚未引起学术界的关注。因此，实证检验农村社会保障如何影响乡村治理，具有较高的理论价值和政策意义。
（二）制度分析与发展框架
本文引入制度分析与发展框架（IAD）。该框架作为一般性的分析框架，能够用于系统化地分析各种制度安排中的主要变量，主要包括行动舞台、相互作用模式、产出和对产出的评估。该框架作为经典范式被用于实证研究公共池塘资源。灌溉系统是典型的公共池塘资源，它具有共同消费、高排他性成本和竞用性收益的特征。例如，水的数量难以满足每个人的需要，容易产生“过度利用”问题；灌溉需要大量的投入建设和维护蓄水、引水及管理设施，容易产生“搭便车”问题。占有和供给作为典型的公共池塘资源集体行动问题，非常适合用该框架进行分析，以揭示行动者面临的外部变量如何影响特定行动情景中的激励结构。逻辑关系如图1所示。
根据IAD框架，影响农民集体行动的外部因素可以归结为自然物质条件、经济社会属性和通用制度规则三个方面。这三类外部变量不断影响着由行动者和行动情景所构成的行动舞台，通过相互作用形成产出，产出再反馈影响外部因素，最终形成一个完整的作用系统。以医疗保险、养老保险、低保和农业保险为主要代表的农村社会保障可归结为集体行动的三类外部变量中的经济社会属性维度，同时其自身也通过多种中介机制影响农民集体行动。本文在回归分析中将运用这三组外生变量作为基本分析指标，三组外生变量的具体分类和定义如表1所示。
二、数据、变量与描述性统计
（一）数据来源
本文采用2017年由清华大学中国农村研究院组织的“百村调查”项目获得的一手截面数据。其中，村级问卷包括村基本情况、公共设施和公共服务、人口和劳动力、土地和生产、公共事务和基层组织、人居环境、村庄与外界的联系、村庄近年来的变化等。农户级问卷包括家庭基本情况、土地利用与房产情况、公共服务与基础设施、基层组织和基层治理、合作经济组织、人居环境、意向性问答等。剔除部分存在变量缺失的样本后，共获得来自全国23个省份268个行政村的有效住户样本4428份。
（二）变量选择
1.因变量：农民集体行动的度量。本文依照已有文献的做法，选用农户的灌溉类型来衡量农户的集体行动：无灌溉设施，即靠天然雨水（无灌溉），灌溉类型为0；农户自己采用地下水灌溉，灌溉类型为1；集体打井使用井水灌溉，灌溉类型为2；集体修建水渠使用渠水灌溉，灌溉类型为3。尽管这一因变量的选取有模糊和间接的问题，但这一测度也有着明显的优势，用灌溉类型反映集体行动的强弱在最大程度上运用了客观和可以直接观测的数据。此外，为了检验回归结果是否受特定因变量选择及度量的影响，本文在稳健性分析部分分别采用农户“对集体水利设施的贡献”“参与集体水利设施维护的程度”“参加村里有关灌溉用水的开会讨论”作为本研究的因变量。
2.核心解释变量：农村社会保障。农村社会保障主要有四种形式：一是医疗保险。自2003年7月起，我国开始逐步实施新型农村合作医疗政策，目前农村地区全面医保的局面已初步形成。但调查表明，并不是每个农户内部所有家庭成员都参加了医疗保险，因此本文采用拥有医疗保险家庭成员比例来度量农户的医疗保险。二是农业保险。本文选取是否自主参加农业保险作为农户农保的度量。三是最低生活保障。本文选取是否享受最低生活保障作为农户低保的度量。四是养老保险。本文采用老年人人均每月养老金的金额来衡量。
3.控制变量：基于IAD框架的选择。在自然地理条件方面，本文选择“村庄地势是否为平原”、“村庄是否为城市郊区”“村庄水资源自然条件状况”以及“农田到水源处的距离”变量。在经济社会属性方面，本文选取“户主年龄”“户主受教育水平”“家庭劳动力占比”“过去是否出现过缺水状况”以及“缺水是否严重影响农户的收入”变量。在村庄层面，本文选取“村庄所辖家庭户数的对数”“GINI系数”“人口外流比例”变量。在具体制度规则方面，本文选择“村庄是否存在私自挖渠偷水或截水的行为”“对偷水或截水是否有惩罚措施”两个变量。
（三）描述性统计
表1显示了主要变量的描述性统计结果。灌溉类型的均值为1.484，接近于最小值0和最大值3的中间位置。其中，39.8%受访农户表示靠自然雨水（无灌溉），8.2%的农户表示自己引水灌溉，15.8%的农户表示采用井灌，36.2%的农户表示采用渠灌。关于社会保障，平均每个家庭中87.1%的成员拥有医疗保险，说明我国农村医疗保险的覆盖范围很广；45.7%的受访农户拥有农业保险，表明我国农业保险的覆盖范围还比较低；11.7%的受访农户领取了最低生活保障，老年人人均每月养老金为141.4元（仅5%的老人没有养老金），说明农村养老保险处于较低水平。
表1 主要变量及描述性统计
注：为节省篇幅，本表没有列示农户与村庄级的控制变量。读者若需要可向作者索取。
三、模型设定与实证分析
（一）模型设定
由于本文研究的因变量灌溉类型是有序离散型变量，因此采用Ordered Probit Model来对社会保障对集体灌溉的影响进行计量分析。回归方程为：
（二）社会保障对农村灌溉集体行动的影响
表2的计量结果显示，医疗保险、农业保险和最低生活保障皆显著降低了农民集体灌溉，养老保险对农民集体灌溉有负向作用。第（5）列包含全部四种社会保障的回归结果，与前四列社会保障单独检验的结果一致，医保、农业保险和低保均显著降低了农民集体灌溉，养老保险对农民集体灌溉的影响为负向。可见，社会保障在一定程度上瓦解了农民集体行动。
（三）南北异质性分析
由于我国幅员辽阔，农村之间在观念思想、家庭模式、生产方式、社会治理等方面差异巨大，社会保障对公共治理的影响也可能有所不同。具体而言，以秦岭—淮河为界，北方降水量偏低，主要种植小麦等旱地作物，南方湿润多雨，水稻在农作物中具有重要地位。我国长期保持着“南稻北麦”的粮食作物分布格局，社会生产方式与分工模式决定社会的组织方式与组织文化。
表3列示了社会保障对农民集体行动的南北异质性影响。第（1）列是全样本回归结果，第（2）、（3）列分别列示了北方（小麦区）和南方（水稻区）社会保障对农民集体行动的影响。可以发现，医保和低保均显著降低了南北方农村的集体灌溉水平；在北方农村，农保对集体行动产生显著负面影响，但在南方农村，农保并不显著影响农户集体行动的参与。其中原因可能是：一是相比于南方水稻区的受限制信任模式，北方小麦区更倾向于一般性信任模式，在农业产出可以得到一定保障的情况下，农户更有动机背离集体行动；二是北方的气候灾害主要是干旱，南方的气候灾害主要是洪涝，而我国干旱造成的农业经济损失往往大于洪涝造成的农业经济损失，因此北方农业生产对农业保险更为敏感；三是与北方常见的单季作物不同，南方多种植两季或多季作物，这在一定程度上可以缓解特定自然灾害对农业产出的不利影响。
（四）工具变量检验
基准回归方程（1）中的社会保障变量可能存在内生性问题，这会导致社会保障的系数估计发生偏误。首先是双向因果关系问题，灌溉方式的选择可能反过来影响农户的参保行为；其次，一些重要的遗漏变量可能会同时影响农户的参保行为和灌溉方式，如农户的“个体主义”观念越强，同时选择个体灌溉和拒绝参保的可能性越高。
为了解决可能存在的内生性问题，本文选择“村庄到其行政归属乡镇的距离的对数”作为农户获得社会保障的工具变量。一方面，村庄离乡镇距离越遥远，其地理位置越偏僻，经济发展水平越落后，得到政府的转移支付就越多，农户获得社会保障的程度就越高，即农户的社会保障与其所在村庄到乡镇的距离正相关。另一方面，农户的集体行动主要是村庄内农户之间的相互行为，与到乡镇的远近并无直接关系。因此，“村庄到其行政归属乡镇的距离”是一个合适的工具变量。表4列示了采用两阶段最小二乘法（2SLS）估计的社会保障对农民集体行动影响的结果，与基准回归的显著性结果非常相似。这说明基准模型回归的结果是稳健的，社会保障的内生性问题并不严重。
四、机制分析
（一）理论线索
社会保障对农民集体行动能力的影响过程是复杂的。社会保障水平的提高会通过引发村庄治理系统中特定因素的变化，进而对农民集体行动能力产生影响。农村社会保障的建立与完善，对乡村治理存在复杂的影响机制，既可能提升农村公共事务的治理水平，也可能对农民集体行动造成不利影响。
社会保障可能通过三种机制对农民集体行动产生负面效应。第一，社会保障降低农户之间的相互依赖性，进而对农民集体行动产生负面效应。这种互补效应主要源于集体水利设施的建立和维护需要农户之间的配合和合作。相比于渠系灌溉，井灌对于农户相互依赖的要求较低，选择井灌的农户更加倾向于独立与不合作。中国农村地区长期存在“人情社会”，其制度根基源于小农社会和经济对“互惠”的迫切需求，人情往来成为维持这种互惠关系的核心工具。随着以新农合、新农保等为代表的农村社会保障体系的不断建立和完善，农户对人情网络的依赖逐渐弱化。这导致农民间的相互依存度降低，集体行动的参与度也随之下降。第二，社会保障降低农户积累社会资本的意愿，而社会资本一直被视为集体行动取得成功的关键变量。社会资本是指群体中使成员之间互相支持的行为和准则的积蓄，如相互熟悉、相互信任等。成功的社会资本积累将促使某一区域形成运行良好的经济系统和高水平的政治融合。第三，社会保障降低了农户对农业生产的依赖性，进而弱化农民集体行动的意愿。除以上三个负面影响外，社会保障对农民集体行动还可能通过减缓劳动力外流、缩小农户间收入差距等两种机制产生促进作用。
在交互机制方面，金融服务可以弱化社会保障对集体行动的影响。在我国农村，能够起到社会保障功能的不仅有传统的医保、农保、低保和养老保险，而且还有广泛的政策性金融。在政府引导、金融机构参与的前提下，政策金融主要面向农村地区和贫困群体提供服务。金融扶持能够在一定程度上提高农户对于资金短缺风险的应对能力，农户通过向银行和金融机构借贷来确保基本的生产生活不受外部负向冲击的影响。因此，金融扶持可以减弱农户对农村社会资本和相互依赖性这两个渠道的依赖，弱化社会保障对农户集体行动的负面影响。
（二）机制检验
1.中介机制——农户相互依赖性。很多文献采用礼金作为衡量中国农村社会关系网络、熟人信任的指标，本文也选取农户的“人情收支占总收支比例”来度量农户之间的相互依赖程度。表5列示了社会保障对农户人情支出比重（相互依赖程度）的影响。结果显示，医保、农业保险和养老保险显著降低了农户的人情支出比重；低保对人情支出比重没有显著影响，可能是因为其保障力度依然处于很低水平，只能维持农户基本生存需求，对风险的抵抗作用有限。
2.中介机制——农村社会资本。为了检验社会保障对集体灌溉的影响机制，本文只需验证社会保障对农村社会资本存在影响即可。参照Putnam等的做法，本文选用三个指标对农户的社会资本进行度量，分别为“最近两周和其他村民相聚的次数（互惠部分）”“最近两周被其他村民拜访的次数（人际沟通部分）”“可信任本村村民的数量（信任部分）”。表6A显示，医保、农业保险和低保显著降低了农户和其他村民相聚的次数，即这三种保障降低了农户之间互惠的需求；养老保险对农户之间相聚的次数无显著影响。表6B显示，农业保险和低保显著降低了农户被其他村民拜访的次数，即这两种保障提高了农户的相对抗风险能力，农户对于社会网络的依赖也随之降低。表6C显示，农业保险显著降低了农户可信任本村村民的数量，即拥有农业保险的农户具有更强的农业灾害应对能力，对其他农户的依赖和信任需求相对较低。
3.交互机制——金融服务。为了检验不同金融政策下社会保障对农户集体行动的不同影响，即金融服务的交互机制，本文引入村级变量“村庄是否为‘信用村’”。被评为“信用村”村庄的农户在申请金融机构贷款的抵押、担保、额度上限等方面都享有一定的优惠政策，他们拥有更好的金融服务渠道，对社会保障的依赖程度相对较低（如表7所示）。首先，与基准回归的结果一致，医保、农保、低保均显著降低了农民集体灌溉。不同的是，养老保险负向显著影响农民集体灌溉。其次，各项社会保障与信用村的交互项系数均为正，而且除低保与信用村交叉项系数之外全部显著。这表明，与非信用村相比，信用村的金融服务较好，社会保障对农户及农户集体行动的影响相对较小。信用村的金融扶持能够在一定程度上缓解农户对农村社会资本和农户间的依赖，进而弱化社会保障对农户集体行动的负面影响。
五、稳健性检验
（一）替换被解释变量
基准回归用相对客观的灌溉类型来衡量农户的集体行动，主要反映的是农户集体行动的结果。这里采用相对主观的农户集体灌溉过程中作出的贡献来衡量集体行动，主要反映的是集体行动的过程。如表8A所示，第（1）列依然采用基准回归中的灌溉类型作为因变量。第（2）列的因变量是农户近五年来“对集体水利设施的贡献”，结果显示，医疗保险显著降低农户对集体水利设施的贡献程度，即降低了农户集体行动的意愿。农业保险和低保对农户的集体行动影响也为负向。第（3）列的因变量是农户“参与集体水利设施维护的程度”，三项社会保障的系数均为负。第（4）列的因变量是农户“参加村庄灌溉用水的会议讨论”，结果显示，医疗保险、农业保险、低保均显著降低农户对灌溉用水相关会议的参与，从而降低了农户的集体行动。综上所述，本文基准回归的结果是稳健的。
（二）替换核心解释变量
基准回归分别用医疗保险覆盖家庭成员比例、是否有农业保险、是否有低保、人均养老金额度来衡量农户的医保、农保、低保和养老保险等社会保障变量。这里更多利用调查数据中关于这四类社会保障的信息替换基准回归中的自变量，来检验本文基准回归结果是否稳健。如表8B所示，第（1）列的核心自变量是“医疗保险报销比例”，计算方法为过去一年农户家庭看病报销金额除以看病相关的总支出，与基准模型中医疗保险覆盖家庭成员比例相比方差更大。结果显示，医疗保险报销比例越高（即医疗保险保障水平越高），农户越不倾向于选择集体灌溉（即农户集体行动能力越弱）。第（2）列的核心自变量是“拥有农业保险”，其包含被村集体强制参保的农业保险，比基准模型中农业保险的度量范围更广。结果显示，参加了农业保险的农户（即使是被强迫参加）的集体行动能力弱于没有购买农业保险的农户。第（3）列的核心自变量是“农户转移支付所得”，其一般包含政府补贴、救济等，比基准模型中低保的度量金额更高。结果显示，农户转移支付所得显著降低了农民集体灌溉，受到更多政府补贴救济的农户的相应集体行动能力更弱。第（4）列的核心解释变量为“是否免费获得养老保险”。结果显示，免费养老保险对农民集体灌溉有负向作用，不用自付参保费用的情况下农户集体行动能力较弱。综上所述，本文中基准回归的结果是稳健的。
六、结论与政策含义
本文以农村灌溉集体行动为例研究社会保障与乡村治理之间的关系，提出了对农民集体行动能力下降的新解释，揭示了农业农村现代化是经济因素与社会因素相互作用和耦合的现代化，为在新时期进一步推动农村社会保障制度改革与乡村振兴提供了新的洞见。研究表明：第一，医保、农保、低保和养老保险对农民集体行动均有不利影响，即农村社会保障会给乡村治理带来挑战；第二，医保和低保均显著降低了南北方农民的集体行动，而农保对集体行动的显著负面影响仅出现在北方农村；第三，农保属于生产性保障，能够直接提高农户进行农业生产的积极性，这种效应可以抵消部分社会保障对集体行动的负面影响；第四，为了抵消农村社会保障对传统社会资本的不利影响，要引导农民培育市场条件下的新型社会资本，如加强法律法规意识、倡导契约精神、强化商业合同执行等；第五，金融服务在农村的公共事务中发挥着重要的交互作用，在一定程度上可以减弱社会保障对集体行动的不利影响。
本文兼具理论价值和政策含义。第一，在肯定社会保障对乡村治理积极作用的同时，也指出社会保障给乡村治理带来的挑战，并且揭示了其不利影响的形成机制，为集体行动理论和乡村治理理论提供了新的洞见；第二，建议以农村社会保障稳定农民基本生活为契机，加大农村改革。应借助传统和现代的各种组织文化资源，维系乡村社会资本，增进村庄归属感和认同感，增强乡村社会的凝聚力。在具体操作层面，发展金融服务，加强市场调节，协同推进农村社会保障体系建设与乡村治理水平有序提升。
（王亚华，清华大学公共管理学院副院长、教授，清华大学中国农村研究院执行院长；张鹏龙，清华大学公共管理学院副教授；胡羽珊，中国人民大学经济学院讲师。）
以上文章原载于《学术研究》2022年第7期，文章不代表《学术研究》立场。
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