摘要：特殊教育是近代文明的产物，国家对其治理体系随之架构。民国年间，是政府主导的特殊教育国家治理体系从无到有的奠基时期。行政上设立了上下归口的管理部门，却将特殊教育从“普通教育”划归“社会教育”部门统属。立法上以收回教育主权等成效彰显，却缺乏特殊教育的专项法规。监督上官方自上而下的督学比较得力，民间自下而上的督察难度甚大。而且，行政、立法、监督三项之间的进展并不平衡，行政最为强力，立法较为滞后，双向监督缺失尤大。其间的知行，官方落后于民间。故民国年间国家对特殊教育的治理机制表现出明显的初构特质，见微知著，此亦为民国整个国家近代治理体系的面相。
近代范式的特殊教育是人文进化和科技发展的成果，学校制度的特殊教育在启蒙运动先行的法国首先出现（1760年和1784年在巴黎先后诞生了世界上最早的聋哑学校和盲人学校）绝非偶然，很大程度上说明了特殊教育是近代文明兴起的产物，证明了特殊教育的“近代”属性。按照常理，近代教育只能发生于近代国家，近代的教育体制必由近代的国家机制来治理，两者应相互匹配、互动发展。但晚清以降中国的情况些许异常，每每是某一领域或部门的机制先行，如经济领域的军工、政治领域的外交、文化领域的教育等，进而由单兵突进方才牵动整体发展，而作为“中本西末”核心内容的政治制度往往滞后。这些先行领域或部门多不是内生性的自然生成，而是外来人文物事输入的结果，多受西学东渐、西制东传的影响。1835年，中国出现了西人引介的特殊教育方式；1870年代后，中国又出现由外国传教士创办的特殊教育学校（“北京瞽叟通文馆”与“烟台启喑学馆”等）。至清末，是类学校在多省设办。但清政府对此类学校基本上不予过问，更谈不上国家治理，学校与国家治理之间不能说是适配。进入民国后，民权人人同享尤其是教育平等的理念深入人心，国家治理体制也加速近代化，随着特殊学校的增多，中国政府对特殊教育机构进行管理也成为必须，近代特殊教育国家治理体系渐次架构。“校”与“国”两两之间都有一个互动中的涅槃蜕变。管中窥豹，通过此或可深入了解相互推动演进中的问题出现和解决之策，概知中国近代特殊教育国家治理体系从无到有的初建经过，进而由点及面地了解民国期间整个国家治理体系的基本面貌。
一、行政机制
1905年12月6日，清廷宣布成立学部。从此，教育行政从礼部中独立出来，教育的功能日渐被重视。在随后奏陈的官制草案中，学部将盲哑学堂归普通教育司师范教育科职掌，表明国家从设置中央专管教育机关起始，已将特殊教育纳入管理范围，这也成为特殊教育正式归入中国教育行政管理体系的标志。不过，此多具象征意义，不具实际操作价值，学部实际上并没有将盲哑学堂“管起来”。
1912年1月1日民国成立，教育部取代学部执掌全国教育事务。3月，教育部正式设置普通教育司、专门教育司和社会教育司，其中特殊教育由普通教育司所掌。12月，部颁规程中将“盲哑学校”具体归普通教育司第三科分管。1927年，教育部改制“大学院”，随即将“关于盲哑低能及残废者之教育事项”转归行政处社会教育组下设的校外教育股。1928 年4 月改“组”为“处”，特殊教育仍划归社会教育处。先前一直归属普通教育的特殊教育改隶社会教育，自此生出重要变化，一方面彰显进步，“大学院”将低能教育排入序列，向人数众多的智障群体开启接受正规教育的门扉，意义匪浅，特殊教育的主要门类因此而基本完整地进入政府的治理视野；另一方面则显退步，将特殊教育外出普通教育，比较起来，社会教育强调“校外”，将千千万万残疾人推出校门之外，区隔于学校、学制、学历的规范化教学，这与近代特殊教育最重要表征便是学校化教育的取向直接乖离。陈鹤琴就认为将特殊教育列在社会教育系统，影响了政府对特殊教育事业的关注程度，在“国民教育”中，“特殊教育根本连附庸的地位都没有，这是不合理的”。丁春更痛切指陈将特殊教育外出普通教育序列的做法，“独于特殊教育，未尝计及，不知普通教育与特殊教育有连带关系”。但民间呼吁总归是停留在口头与纸头上，当局并没有采取任何纠偏行为。1928年教育部恢复，沿袭“大学院”的归口，特殊教育仍在社会教育界别。迄民国结束，特殊教育归属普通教育序列的问题始终未得到解决。
中央若此，省的层级亦如此，1917年核准的《教育厅组织大纲》规定第三科司理包括特殊教育在内的事务。不消说，是与中央层级的第三科“条块”对应，上下贯通，多数省份相继执行此划分。京师学务局便将特殊教育等列于第三科职掌。当然也不绝对，黑龙江省行政公署就曾一度将特殊学校列入第一科；直隶省教育厅甚至专设特殊教育股。至于县市层次的管理归口愈发混乱，安徽省规定由县教育局第二科掌管；广州市曾由教育局学校教育课第四股辖属。这些情况不仅反映出政府管理体制愈到基层，乱象愈甚；更反映出政府对特殊教育行业的漠视。
民国年间，对残疾人的行政管理试图将“教”“养”离析，分别归属。实际执行上却经常出现负责“养”的部门涉足特殊学校事宜管理的情况。负责养助残疾人的部门在清末有民政部，北洋时期有内务部，南京政府时期有民政部、内政部、社会部等，“养助”管理系统纷繁杂乱，“头部”单位的责任就未尝厘清。1928年内政部要求各地救济院等开办盲哑学校，将其作为慈善救济事业的一部分，湖南省区救济院等便兴办了盲哑学校作为附设机构，主体之外另设附属，尚可解释。但北平市的首间公立特殊学校独立成校，却由市社会局管理，明显属于“越界”管辖。即或在同一地区，也是某些学校归教育部门管，另一些学校归民政、社会部门管。更多的时间是几个部门都管却都不负实在责任，机构的多头导致管理上的缺位，定章冲突，规矩不一，无所适从。
至于公办特殊学校内部的组织管理结构，以民国年间最声名显赫且唯一曾经“国立”的南京盲哑学校为例，“该校组织，为谋行政便利计，分教育、训育、研究、事务四部。（甲）教务部：主持盲哑两科教务事宜；更分学籍、测验、成绩、教材等股。（乙）训育部：主持学生训练事宜；更分自治、游艺、监护、集会、运动、奖惩等股。（丙）研究部：主持各项研究事宜；更分教学、教材、党义各股。另组各种研究会，共同讨论。（丁）事务部：主持全校事务，及不属于其他各部之一切事宜；更分文书、会计、庶务、交际等股”。可以看出，该校初具近代校务通行组织的样态，与旧式私塾、书院的架构大有不同；但也显示出机构设置不少，部门叠床架屋，难免降低效率。该校是举政府之力兴办的特校样板，此等机关编制在“公家”单位是常规。
总之，民国建立了从中央到地方的一整套特殊教育行政管治体系，遂而成为民国教育体制（兼及民政、社会管理体制）的有机组成部分。权力系统上下通达，细分归属，不断收纳新分工领域，实行动态管理，乃近代行政机制的特征所在。但体制仍属初建，有待完备之处甚多，行政管理体系虽经建构，但大多不够尽职尽责；部门之间的权界虽有分别，但远远谈不上条分缕析；条块关系虽分别界属，但上至中央教育部，下至公立学校，多见机关铺摊、职任混乱、冗员繁多、效率不高、头重脚轻、闲杂人多、干事人少的衙门做派。
二、法律机制
中国自古即有对残疾人予以照顾的法律条文，体现了国家对残疾群体的特殊对待。从“上三代”的“矜寡孤独废疾者皆有所养”，到春秋战国时期的“九惠之教”；从西汉“存问鳏寡废疾，无目自振业者，贷与之”，到唐代对“三疾”人员的法律优待，再到宋代“凡鳏寡孤独，癃老疾废，及贫不能自存者，以户绝屋居之，以户绝财产充其费”；迄明清，这方面的律法更为细密，《大明律》法定政府应该收养无亲属可依不能自存的笃疾人；同时规定了官吏的责任。清代律规“凡聋哑者……，得减本刑一等或二等”。但中国古代法系主要关照的是残疾人群的生活和法权优免，亦即生存权和司法权，未及教育权。这不奇怪，因为中国古代基本没有对残疾人的特殊教育，故而法律中自然缺项，就是没有实践，也便无从产生法则。古代社会针对残疾人所能进行的主要是以家庭为主、社会为辅的抚养救济，而近代社会则完成从家庭社会抚养救济向抚养救济与社会保险福利及教育并重的历史阶段转变，即从传统社会“养而不教”向近代社会“教养结合”的转变。与此实践相适应，转型时期也开启了确认残疾人教育权的建章立法。
立法是国家的独有权限，是政府依法治理的必要前提。1902年，清政府制定《钦定蒙学堂章程》，规定“有气禀顽劣及身体孱弱过甚者，均可由教习辞退”。同年颁行的《钦定小学堂章程》也涉及“资性太低”“困于疾病”的，“应随时剔退出学者”，对残疾人入学持排拒态度。1903年，清政府颁行《奏定初等小学堂章程》，其中“计年就学”一章第3节的附录中载：“学龄儿童，如有患疯癫痼疾，或五官不具不能就学者，本乡村绅耆可禀明地方官，经其察实，准免其就学。” 在中国的法律制度中，政府的法令法规往往具有法律效力，被视为“律令合一”。上述皆为中国最早涉及残疾儿童教育的法律法令，但只规定了有不受教育的权利，而其受教育权仍没有法律保障。
民国政府建立后，为了与民国属于国民全体的“约法”或是宪法理念吻合，特殊教育在法理上获得了“正统”地位，也首次被载入国家法系。民国宪法规定，国民受教育的机会一律平等，所有学龄儿童一律接受基本教育。这就为残疾儿童接受教育提供了根本大法依据。1912年5月13日，各部总长到参议院宣布政见，教育总长蔡元培专门谈及“特殊教育，如盲哑废疾者之教育”，明确了政府对废疾教育承负法责。同年9月，教育部发布《小学校令》言及“盲哑学校由城镇乡设立之，其经费负担依法律所规定，由城镇乡学务委员会管理”。这是政府部门首次对建立特殊学校作出律规，至是，盲哑学校破天荒地在中国学制中确立其地位。此乃一个大的进步，说明特殊学校的发展已进入需由法律来保障和规范的时代。但应该承认，规定很简略，甚至可以说不具备多少可操作性。
1915年7月，教育部又公布《国民学校令》，强制规定父母或监护人在儿童学龄期间有让其入学的义务，“学龄儿童（指满6周岁以上至13岁的儿童）如以疯癫、白痴或残废不能就学者，区董报经县知事认可后，得免除其父母或监护人之义务”。表明中国的初等教育开始步入义务教育和全民教育的崭新阶段。虽然仍将残疾人例外处理，但需要“县”级首长的同意，设了一道门槛，说明政府对此群体的关切加深。而在1916年1月公布、同年10月修正的该法令的《施行细则》更明确如有病残“陈请免除义务或展缓就学时，除贫困一项外，须附送医生之证明书”。条文较前明晰，由医生来证明，就比“县官”更具“科学性”和客观准确性。此条主要着眼的是学生。同文件中还出现了专对特殊教育机构的法令条文：“第八十三条：盲哑学校及其他类于国民学校之各种学校，得置校长。第八十四条：盲哑学校及其他类于国民学校之各种学校教员，须有国民学校教员之资格，或经检定合格者充之。第八十五条：盲哑学校及其他类于国民学校之各种学校，其校长教员之任用惩罚等项，依国民学校教员之例。……区立盲哑学校及其他类于国民学校之各种学校，其校长教员之俸额及其他给与诸费，县知事依照国民学校教员之规定，参酌地方情形定之。”条文侧重规范师长，反映出政府已将特殊学校全体纳入考量范畴。更需指出的是，法条指明特殊学校“类于国民学校”，是对其法律地位的确认。
1922年11月1日，教育部公布《教育系统改革令》，俗称“壬戌学制”，其中对特殊教育的意义、目的和对象有了比较明确的说法，“对精神上或身体上有缺陷者，应施以相当之特种教育”。至此，特殊教育的另一大类——智障教育入法，从身残到智残，法系不断扩延。1937年7月17日公布《学龄儿童强迫入学暂行办法》，同年8月4日公布《各省市失学民众强迫入学暂行办法》，立法又上新阶，进入到强迫义务教育阶段，硬性要求适学残疾人全员入学，若要例外，必须是经指定医师证明不堪入学，“并经当地强迫入学委员会证明属实者”，方可免其入学；但如果当地或者临近地方有特殊学校，“仍应劝令其入学受特殊教育”。该办法虽贯彻了全民教育的精神，但在当时只能说是美好愿景。未几，日本侵华战争全面爆发，战争打击下的中国特殊教育事业严重衰退。中外战争刚刚平息，国民党政府又发动内战。1947年政府拟定《盲人学校及聋哑学校规程（草案）》，凡74 条，包括总纲、设置及管理、编制及课程、训育、设备、成绩及考查、学年学期及休假日期、转学、休学、复学及退学、经费及待遇、教职员及学校行政和附则等11部分。此系中国近代第一个特殊教育的专门法规，惜在战火纷飞的环境下未能（也无实施条件）正式颁行；且规程所针对的仅为盲聋哑学校，并非涵盖全部特殊教育种类。
此外，特殊教育立法还涉及一个更加严峻而重大的问题——中国的教育主权。此前列强依据领事裁判权等不平等条约规定，将“属人优越权”（Personal Supremacy）推向极端，而绝对排斥中国的“属地优越权”（Territorial Supremacy），从而对主权国家构成严重侵损。中国的特殊教育由西方教会率先涉足，20世纪之前中国的特殊学校均由来华西人创办，皆为教会学校。长期以来，外籍学校包括外籍特殊学校在华存在的唯一“法律”根据，是1844年中法《黄埔条约》第22款规定：“佛兰西人亦一体可以建造礼拜堂、医人院、周急院、学房、坟地各项。”因片面最惠国待遇的关系，此特权也为其他列强“一体均沾”。但这既是一项不平等的约文，也是一项文字含混很难从法律层面较真的约款（诸如允许在何地建“学房”——口岸还是非口岸？有哪些审批手续？“学房”的用地如何获得？“学房”主要面对的是在华外国人还是中国人？等等）。外籍学校也在此混沌法条下滋生蔓长，成为设办于中国领土内却不受中国政府和法律管辖的一块块法外“飞地”。1906年，清政府的学部专门向各省督抚咨文：“照得教育为富强之基，一国有一国之国民，即一国有一国之教育；匪惟民情国俗各有不同，即教育宗旨亦实有不能强同之处。现今振兴学务，各省地方筹建学堂，责无旁贷；亟应及时增设，俾国民得有向学之所。至外国人在内地筹建学堂，奏定章程并无允许之文；除已设各学堂暂听设立、无庸立案外，嗣后如有外国人呈请在内地开设学堂者，亦均无庸立案。”这就将外国人设办的学校从中国的管治体系中排除，同时也就放弃了对这些学校的管辖权。1912年政府法令“凡私立小学校之设置，须经县行政长官许可，其废止及变更时亦同”， 明确地对“私立”学校构成法的约束和规范，但外国在华办学是否属于“私立”尚不明确，因而并没有形成实质意义上的法权管辖。
此间，中国反帝浪潮风起云涌，“收回教育权”成为民众冀望和时代呼声。1925年11月16日，北洋政府教育部针对“外人捐资设立的各等学校”的管理事宜发布《公告》，明确凡外国人在华设立的学校在名称上应冠以“私立”字样，从而结束外籍学校长期身份暧昧不明的状况，标明了学校属性，为此后办理注册手续，进而获得“合法地位”明晰了所应具备的法律资质；公告还要求所有外国人在华设办的学校，校长必须由中国人担任，若校长原系外国人的，至少要以中国人来担任副校长，而且要作为向中国政府申请注册时的代表人（法人）；学校设有董事会的，中国人应占董事名额不得少于半数。法条众多，宗旨归一，就是实现中国教育主权的回归。1929年8月29日，南京政府教育部布告《私立学校规程》，对诸多事项进行了细目条定。第1条便明定适用对象：“凡私人或私法人设立之学校为私立学校，外国人及宗教团体设立之学校均属之。”第2条明确审批权限：“私立学校须经主管教育行政机关之许可方得设立。”第3条和第4条要约了私立学校的立案：“私立学校须经教育行政机关立案，教育行政机关之监督及指导其组织、课程及其他一切事项，均须遵照现行行政教育法令办理。”第5条则是专对宗教团体设立的学校而定：“私立学校如系宗教团体所设立，不得以宗教科目为必修科，亦不得在课内作宗教宣传；学校内如有宗教仪式，不得强迫或劝诱学生参加，在小学并不得举行宗教仪式。”鉴于此间的外籍特殊学校全部都是教会设办的，因而此条例的针对性尤强。1930年3月，教育部“为厉行整顿各级私立学校起见”，特颁发第228号训令强调私立学校之设立须“呈经教育行政机关依次核准，方为合法，否则不得私擅设立开办”。1933年3月18日，南京政府对1929年的法令进行调整，其中最重要的修改之一是“非中华民国之人民或其他所组织之团体不得在中华民国领土内设立教育中国儿童之小学”。强调作为人生第一阶段的正规教育——小学教育十分重要，中国的儿童应由中国人来教养，中国的初等教育须由中国人来设办，而不能操诸外国人之手。这就从根本上禁绝了外国人在华设办初级教育机构的可能，因特殊学校多为初级教育层次，此条令遂成为外国人在华设办特殊教育机构不可逾越的法律门槛，这也是此后外国在华特殊教育机构基本不再新设的重要原因。但对已经设立的，则重申了1929年的法则依然有效，即必须依法依规完成向中国政府的注册，取得“合法”认证。这就意味着，外国人在华设办的小学（包括特殊教育小学）只能依旧，不能出新，只能维持原有的，不能再建新的，原有的外籍特殊学校在此空间下亦有发展的可能，但外国人想在中国设办新的特殊学校是不可能了。当局对此念兹在兹，不断加大执法力度。1934年9月3日，教育部训示《限制宗教团体设立学校令》，重申中国政府对外国宗教团体在华设办教育机构的处理方针。1943年2月5日，教育部又颁令“外国人不得在中国境内设立教育中国儿童之小学，其专为教育其本国儿童而设立之小学应受所在地主管教育机关之管理”，外籍在华学童教育单位亦循“在地化”管治法则，将其纳入中国的属地管辖，这是对袭用百年的治外法权的重大修正。
可以看出，民国政府逐步实行的是对外国人在华办学（包括特殊学校）限制、利用、规范及至收回的政策，口子愈开愈小，律法愈收愈紧，中国政府是想借助这一系列法令法规将特殊教育事业逐步由中国人来自办，以中国“不承认”及其“非法性”迫使外国人退出此领域。
三、监督机制
督学亦是政府的重要治理手段。清末即有当局对教育机构的巡视督察，各级政府专设视学、督学以巡察各地教育情况。进入民国后，此方面的监督变得有章可循，趋向制度化。1918年，教育部制定《省视学规程》和《县视学规程》，要求视学应就教育事项包括“特殊教育设施状况”等进行视察并予指导。1930年代，特殊教育领域的督学职任愈发明晰。随着国民党政府在政治生态方面加紧控制，政府对特殊学校的监管亦愈来愈紧，1947年颁行《盲人学校及聋哑学校规程（草案）》，规定无论是公办还是私立的特殊学校，大事小情必须及时呈报主管部门，并须接受督学的定期视察指导。当年，重庆市政府即组织专案组对重庆私立聋哑补习学校进行督察，发现该校董事会组织不合规、教学设备不齐全、教师工资待遇低等问题，饬令校方整改，并要求将整改结果报送备案。翌年，成都私立明声聋哑学校校长罗蜀芳就连个人请假，也需向市政府提交准假申请，政府监察力度之大由此可见一斑。私立学校尚且如此，公立学校更毋庸谈。当局以督察为铁腕，将办学者原有的管理权限部分剥夺。对外籍人士设办的特殊学校，政府以立案注册为方式，不断提出各项达标资质，对不符合者则督导改善，或不予认可，陆续从外国人手中接管了部分特殊学校，使特殊学校“中国化”的进程有了长足进展。
双向监督系近代监督机制的正态和常态，是民主制度中的应有之义，除了政府对民众的监察督导以外，也应该有民众对政府的反向监督。1915 年，作为民间社团的“教育联合会”通过《征集义务教育意见案》，其中有关残疾儿童就学核准的建议就被当局采纳。而若干省市开展的保障残疾人参政从政权的辩论吸引了更多的民众特别是知识精英们的参与。1932年，部分省市举行区长选举，受过教育的视障者是否具有当选权的问题被提出，众议不决之下，依照民主程序由下而上提请释法。10月21日，司法院释义“经本院统一解释法令，会议议决选举区长时具有候选资格，而为瞽目之人，法律上既无明文限制，即不能不许其当选，若当选后不能执行职务，自应依市组织法第五十二条规定办理，相应咨复”。即依据法无明文规定不为例的原则，盲人的当选权不应被褫夺。当然，因“市组织法第四十六条已有明文规定”选举区长的各项资格条件，实在说来，“此项资格均非瞽目之人所易取得”，万一“遇有瞽目之人取得资格在先，而失明在后，论其资格可以当选”；即便当选后“究其实际，殊难执行公务”，也只能是选后再依法免除职务。1933年，政府又将此一特指盲人当选权的释律扩大到聋哑和疯癫者。此种处理方式合情合法，既从法律上保障了残疾人群的选举等项公权利的神圣不可侵犯，又照顾到某些残疾人确实无法操权的实际。最关键的是，对此涉及广大弱势群体参政权的事项，依循程序上的“由民到官”，再“从官返民”，施政上的透明化，便于民众检视。
此后围绕保障残疾人平等权益特别是受教育权的辩题扩大且深化。1946年12月，胡适与朱经农等204人向“国民大会”提案《教育文化应列为宪法专章》。经修正，纳入12月25日通过的民国宪法第12章第5节第158至l67条。提案第3条（即后来的民国宪法第160条）提出：“国家应实行教育机会均等。”所谓“均等”，在胡适等人看来，应该是不论贫富、种族、才赋，抑或残疾，均应接受6年免费教育，故提案第6条（即后来的民国宪法第163条）写明：“国民教育应力求普及并改进，学龄儿童受教育之年限，不得少于六年一律免费。” 教育机会唯有均等才会普及，才能彰显人人平等的宪章义旨。胡适在第八届全国教育会讨论新学制时，又提出对精神或身材缺陷者应施行匹配教育。1947年8月2日，南京政府将国民参政会四届三次大会通过的徐警予等25人联合提出的“提倡盲哑教育案”送交教育部，据称中国的盲哑人数“当在千万人左右，殊属骇人听闻，倘集合全国盲哑成立之国，则较新近来华访问之尼泊尔国度人口犹胜一筹也”，而届时中国的特殊学校不到40所，“较之世界各国实膛乎其后矣”。这与中国的国际地位委实不相称，“为国际观瞻所系，为中国培养人才共同建国计，政府应明令广设盲哑学校”。其具体的发展计划为：在首都由中央政府设国立的盲聋哑学校，在省会设省立的盲聋哑学校，“至少每省各设一校”，在县级地区设县立盲聋哑学校，至少每县设1所。终级目标是设1万所，招收200万到500万学生。还要设行政督导机构，在中央教育部设盲哑教育司，各省教育厅设盲哑教育督学，县设盲哑巡视员。并颁布盲哑教育法令，如盲哑学校组织法、盲哑学校教师保障法等。另设专门为特殊学校服务的“编译馆及印书局”。此提案应该说全面周详， 但国务会议商定的处理结果是“交行政院转交教育部参考”。既为“参考”，自不具命令效力。不知是否与上述提案有关，同年教育部拟定了《改进全国盲哑教育案》，提出“各省市应即增设盲人学校及聋哑学校，并应予今后五年内先行各自分批设立省立盲人学校及聋哑学校各二至四所”；由中央设立专科以上程度盲人学校及聋哑学校各1所，以造成专门人才并训练盲哑学校师资；还表示要“提高盲哑学校教师待遇，并予以职业保障”。此案属于“交议”案，所议结果不明。其司员还提出《改进全国盲聋哑教育计划草案》，建议“由部令饬各省市先行设立省立或市立盲哑学校二一一四所，并限今后五年内完成”。同时，还拟定章程将中国的特殊学校分为初级、中级、高级三个层级，学制分别为五年、五年及两年。并对特殊学校的设立与管理、编制与课程、训育与设备、成绩与考查、学期与休假、转学与退学、经费与待遇、教员与职员等项做了条列。可惜的是，该章程仅限于征集意见的“草案”，未能进入实施层面。1948年，有公立特殊学校校长更具体地在制度划一问题上提出意见，“希望教部于明年度起，能先规定特殊教育制度，对于学级编制，课程准备，入学年龄，修业年限等，均能使之适合特殊教育的需求，好让全国盲聋儿童在整齐划一的步伐下，有所统一，有所改进”。所有这些都显示出政府与民众双向监督的优越性，只是政府监督民众易行，民众监督政府难行，来自民间的绝大部分建议要么泥牛入海，要么束之高阁。
四、若干特点
民国年间，特殊教育领域的国家治理有如下值得关注的特点。
首先，从无到有建基立业。特殊教育为中国自古所无，“我国数千年来，于盲人列之残废，矜其无告，仅有养而无教。能司其职者，以乐官乐师为著，次则杂厕于卜命星相之流”。传统中国对残疾人“养而不教”，缺少此群体的教育资源，中国又是世界上残疾人最多的国家，“缺少”与“最多”之间形成了极大反差。直到19世纪中叶特殊教育方才从外域引介，由而奠立中国特殊教育的始基。特殊教育国家治理体系的建设愈发在后，要到20世纪初叶方才搭建。不过，这也是正常进序，皮之不存，毛将焉附，必须先有基础内容，后有“上层建筑”，先有存在本体，后有“体外”治理。民国年间是特殊教育国家治理体系的建构年代，民国肇建，循名责实，国民至上，国家对国民肩负不可推卸的责任，个人教育成为国家事务，教育是每位公民都应当享受的公共资源。而公共教育必然与公权力发生关系，国民教育的推行势必依靠政府，政府在其中非但不能缺位，而且应当扮演主角，政府对教育的控制也前所未有地加强。中国特殊教育国家治理体系建设在此间有了起步和进步，行政、立法、监督是国家治理近代化的基本方面，通过此三大机制的建立，初步实现了治权、法权、监督权的成龙配套，改变了此前特殊教育处于自发生长、政府不予过问的失责旧态。政府逐渐从外国教士或中国私人手中收回了特殊教育行政管理权，初步搭建了一个从中央到地方系统的行政组织体系；在政府管治下，特殊学校实现了从基础教育到职业教育、从盲聋教育到智障教育、从初等教育到中等教育的类目扩延。特殊教育入法，实行依法治教；并强化了监督机制。这些都是无中生有、平地起楼的创业。这一时期特殊教育治理体制几经流变，重叠时序，成为继后中国特殊教育现代治理体系的基础。
其次，此乃时代的进步。无论是特殊教育，抑或近代形态的国家治理体系，均为近代化的产物，它们的相时共生，在古代和近代之间划出了时代差别。特殊教育迄近代方才成为教育体系的一部分，它的西学东渐填补了中国近代教育的缺门，它在揖美追欧的同时不忘中国国情。对特殊教育进行与时俱进的管理是近代政府的新使命，政府出台各种举措来实现此项治理，通过“收回教育权”等设定特殊教育的中国性质和主权归属，提出特校的学制、课程、考评、经费、师生等属于近代学校体制的规范化设计，努力将义务教育普惠残疾儿童，将特殊教育导入国民教育体系。通过建章立制使中国的特殊教育事业步入法制化轨道，立法程序显示了一定的透明度与渐进性，立法原则具有了一定的创始性与科学性；立法主体上民间先行，政府主导，多方推动。监督机制中既有政府督学，更有民众对政府治理的督察，双向监督愈显近代民主化的流程，官民相向而行助益特教事业不断修正前行。凡此一切，只有在近代的社会条件下才能发生。
最后，初步建构的局限。一为边缘化，民国年间特殊教育始终处于教育领域的边缘地位，1930年代初，有专业人士“竭数年之力，调查全国盲哑学校”，统计所得“全国盲校，计共三十四所。……共有学生一千一百二十八人；……全国哑校共十六所，……共有学生六百十九人”。时中国有残疾人数以千万计，与区区的在校生相较简直不成比例。更令人痛心的是，时光延捱到1948年，官方统计全国的盲聋哑学校仅剩42所，甚至还不如十多年前。仅从数量上来研判，得出的结论是似乎国家治理强化的时代反倒不如“自由生长”的时期。特殊教育的官方定位也出现退步，从原先的“普通教育”编序改入“社会教育”编序，当时政府分类的“社会教育”甚至包括监狱、感化院等机构的教育，1930年，教育部便将“全国关于低能残废之救济事业，及监犯感化教育”等并列一起，拟共定“特殊教育之方案”，直是打入另类。二为集权化，政府强化了对特殊教育的行政管控，民间办学者权力弱化，权力逐渐集中在官员手中。许多私立学校被政府接管，如1927年长沙市政处接管长沙导盲学校，1945年杭州市教育局接管杭州聋哑学校。政府基于意识形态的考量，独断专行地干涉特殊学校的办学、课程、人事，甚至用法西斯手段非法抓捕进步师生。此不仅特殊教育部门独然，民国年间国家治理的总趋势是政府的权力渐次集中，有独裁化的走向。三为滞后化，政府的宏观管理职能部分缺失，治理机制混乱，条块关系不清。政府治理主要是政治和政策治理，是意识形态管制，学术治理和教学指导远远不够，师资培养制度和高等教育制度未能建立。法制方面弊漏亦多，终民国完结，也未能颁行一部特殊教育的专项法规；特殊教育的内容仅在一般教育法规中连带提及，单独的成文法阙无，使得特殊教育法律体系的总体立法层次较低，所涉法条是普通教育法系中的附属偏门，零敲碎打，支离破碎，不成体系。有关律令也多停留在法理层面，可操作性较弱，给政府的无作为留下辩护余地。如清末民初，长期对残疾儿童教育实行法定豁免，后虽将身体条件允许的适龄残童纳入义务强迫教育范围，但实际执行中却大打折扣，免除条款继续成为阻拦残疾人入学就读的法律借口，使得政府推行的义务教育、强迫入学这一通过政权力量强制提高全民文化素养的积极举措因此难以全面兑现，貌似积极的政策被看似合法的理由而很大程度上予以消解。对“违法者”也缺乏强制法责和惩罚措施，难以实施法律干预和法责追究，这也是此间适教残疾人就学率甚低的法律原因。即或是业已颁行的相当有限的法律法规，也每每有法不依，执法不严，立法与执法间差距颇大。
总体来看，民国年间特殊教育国家治理机制尚在形成过程中，其间知行，当局落后于民间，官方滞后于百姓。行政、立法、监督三项机制之间并不平衡，行政最为强权，立法较为滞后，官方督察比较得力，政府对民间督察的回应大多敷衍。这些情况的发生，既有外生制度与中国国情的适配，又有政府因应与民众诉求的磨合，还有社会环境与舆情预期的不恰，等等。所以，民国年间国家对特殊教育的治理机制仅仅只是初构，只是在制度化、规范化、程序化、法制化建设方面开始起步；至于治理能力方面更是欠缺，民主执政、依法执政的水平相当初级，时见苛政，多见懒政，远远谈不上良政善治。直到中华人民共和国成立后，方才渐形完善。
（郭卫东，南京特殊教育师范学院特聘教授、北京大学历史学系教授。）
以上文章原载于《学术研究》2022年第7期，文章不代表《学术研究》立场。
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