党的二十大报告指出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。7月28日，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议在北京召开。会议指出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造是以习近平同志为核心的党中央站在中国式现代化战略全局高度作出的具有重大而深远意义的工作部署。积极稳步推进城中村改造有利于消除城市建设治理短板、改善城乡居民居住环境条件、扩大内需、优化房地产结构。从客观实际看，现阶段推进城中村改造困难大、矛盾多、情况复杂，要坚持问题导向和目标导向，以新思路新方式破解城中村改造中账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人和产业怎么安置等难题，探索出一条新形势下城中村改造的新路子。
广东一直以来非常重视城中村改造工作，将其作为推动城市高质量发展的重点工作予以推进，成效显著、亮点突出，形成了鲜明的广东特色。但也应该看到，广东城中村改造仍然任重道远，尤其是广州、深圳、东莞这3个超大特大城市，仍有大量城中村正在改造或准备改造。党中央、国务院提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造，对拥有3个超大特大城市的广东来说，既是重大机遇，也是责任担当，必须积极谋划、稳步实施、有序推进。广东以超大特大城市为示范，不断推进路径探索和创新，力争形成城中村改造的“广东经验”，既是践行以人民为中心的发展思想、推进城市治理体系和治理能力现代化、推动城市高质量发展的重要实践，也是广东走在前列、服务全国在超大特大城市积极稳步推进城中村改造战略部署的使命要求。
据报道，2022年广东拥有城中村1108个，具有数量众多、分布集中、人员密集等特点，在全国具有很强的代表性。广东在改造方案编制审批、改造意愿征集、土地整备、用地报批、破解动迁僵局、安置房分配等方面出台了一系列政策，有效支撑了城中村改造的顺利实施。广州、深圳、东莞3个超大特大城市更是因地制宜、因村施策进行了政策制定，根据参与主体、参与程度的不同，探索出政府主导、村集体主导、开发商主导等方式，形成了各具特色而又不失统一规范的多种实操模式。
今年以来，广东继续大力推进城中村改造。7月26日召开的省委常委会指出要“加快推进基础设施、现代产业、城中村改造等领域重大项目建设”。广东的超大特大城市城中村改造明显提速，无论是广州、东莞的“拆、治、兴”并举，还是深圳的整治提升，都体现了广东在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的信心和决心。
在超大特大城市积极稳步推进城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。接下来，广东要深入学习贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，抢抓在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的重要机遇，认真落实省委“1310”具体部署，坚持“稳中求进、积极稳妥”的方针，充分落实超大特大城市政府的主体责任，科学编制规划、稳步组织实施，统筹资金与土地、统筹各方利益诉求、统筹城中村改造与保障性住房建设，力争在土地整理、改造模式、产业转型等方面实现创新突破。
一是在土地整理上创新。广东之前的城中村改造大多采用土地一级整理与二级开发联动的方式，通过一次招标确定开发企业，在开发企业完成土地一级整理后，再按照招标时提出的条件进行土地出让。这种方式使土地开发的一、二级联动起来，增强了项目的确定性，是广东城中村改造政策的亮点。但在房地产行业趋于低迷、融资压力不断增加的背景下，这一模式会因改造主体的融资能力、房产销售情况而产生一系列影响，甚至出现资金链断裂引发社会不稳定事件的可能，新形势下需要对这一方式进行重新审视。今年3月广州市政府印发了《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》，率先在全省实施土地整理的创新探索。接下来，需要从省、市层面对土地整理的参与主体、资金筹措、土地出让、用地指标的条件、程序等方面制定更加明确的政策体系。
二是在改造模式上创新。目前广东主要以村集体为主体，政府为中介平台，招标相关企业来参与城中村改造。这一模式下，协商的主体主要是中标企业和村集体，政府在其中起的是中介作用。为了加快开发进度，中标企业对少数村民提出的不合理诉求只能被动接受，甚至与村联手向政府争取最大容积率、最低出让金，城中村改造可能出现村民、开发商得利，城市公共利益受损的博弈结果。当前，各方均已认识到这种模式的弊端，未来将不再是房地产开发商主导，追求房地产销售收入的单一平衡式改造，而是市场化的国企或城投主导，突出公益性，实现综合效益的多点平衡式改造。在接下来的改造中，省级层面需要加强引导，超大特大城市发挥主体作用，开展顶层设计，实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹，促进资金综合平衡、动态平衡。要坚持“拆、治、兴”并举，在摸清底数的基础之上，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。要坚持专家论证、公众参与，科学规划空间功能，合理确定容积率、建筑高度、建筑密度等，充分考虑配套公共基础设施，提高城市功能品质。
三是在产业转型上创新。广东的许多城中村与周边产业发展紧密联系，形成特有的产业型城中村。对这一类城中村进行的改造与居住型城中村的改造不同，除了要关注一般改造中的村民回迁安置，还需要考虑产业的延续、升级与外来从业人员的安置保障，避免因为改造导致产业经营主体、从业人员全部流失，多年积累的产业基础荡然无存。在改造中，要改变城中村产业低端、村民依赖房屋租金的经济模式，整合资源，打造产业社区，为留住产业预留发展载体，完善产业配套设施建设及服务，引导低端产业向高端化转型升级。要科学规划功能布局，改造释放宝贵的土地资源，主动谋求产业升级、有效提供保障住房、吸引优质人才，通过良好的产业配套、适宜的发展空间、合理的用地成本引进和扶持优质企业。要引入具有产业运营经验的企业，投资参与产业园区的开发建设，建立区域性的产业信息平台，为供应商、制造商、销售商以及从业人员建立高效沟通渠道，多渠道、多手段促进产业转型升级。
作者罗谷松，系广州市社会科学院研究员
