留用地是国家征收集体土地时，按照实际征地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地，旨在保障被征地农民的长远生计。推动征收留用地高效利用，是落实“百千万工程”、实现新型集体经济高质量发展的重要方式，是当前和今后相当长时期各地的一项兼具重要性和艰巨性的经济社会活动。随着“百千万工程”全面推进，留用地治理中面临的法治化水平不高、指标难以兑现、兑现后利用效率低等问题愈发突出，无法有效回应全面实现乡村振兴的实践需求。以法治思维破解留用地治理困局，是切实保障被征地农民合法权益，破除城乡二元结构，推动城乡区域协调发展的客观要求。

　　留用地事关公共利益和被征地农民切身利益，必须在法治框架内进行

　　一方面，以法治思维推进留用地治理是突破实践困局的必要之举。我国现有立法对留用地未作明确规定，目前主要是地方规范性文件对留用地制度作出规定，呈现出实施范围小、效力位阶低等特征。广东是全国最早实行留用地安置补偿的地区，自2005年开始推行留用地政策，并分别于2009年、2016年发文规范留用地安置管理，2020年进一步发布留用地高效开发利用的文件。一系列政策具有灵活性、及时性的特点，在广东留用地管理中发挥了重要作用。但随着城乡进一步融合发展，土地制度改革向纵深推进，原有政策红利逐步减弱，面临法治缺位下的规划统筹难、历史遗留问题难处理、权益配置难协调等困局，仅依赖政策难以为继。

　　另一方面，以法治思维推进留用地治理是落实全面依法治国重大决策部署的必然要求。推进全面依法治国，需要运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。目前以地方规范性文件的方式规范留用地的实现与利用，往往出现规范合法性存疑、制度衔接不够、规则较为分散等问题，难以满足依法治国所要求的固根本、稳预期、利长远的目标需求。

　　重点规范地方立法，以法治思维推进留用地治理

　　法治思维强调制度之治、规则之治。广东及各地级市探索征收留用地安置已有多年实践，形成了较为完善的政策体系，具有将地方成熟经验上升为地方立法的条件。通过地方立法对留用地各项制度予以系统规定，实现留用地制度的连续性、稳定性、系统性与强制性，能够为城乡区域协调发展提供强有力的法治支撑，进而为国家开展征收留用地安置提供更多广东经验。在地方立法中需重点对以下方面作出规范。

　　一是被征地农民财产权益保障措施。相较于其他征地补偿方式，留用地安置具有实现周期长、对留用地客体依赖性强的特征。基于此，应尽快通过国土空间规划编制、不动产登记确权等方式推动未兑现留用地指标落实，避免出现新的先征地后落实问题。构建留用地兑现基准体系，保障农民财产权益在留用地落实过程中不受损。尊重农村集体经济组织主体地位，其拥有以国有土地或集体土地实现留用地的选择权。协调农村集体经济组织与集体成员权益之间的关系，明确留用地收益的分配原则、标准、程序，保障集体成员个体获得收益的公平性。

　　二是集体经营性建设用地入市规则。以国有土地落实留用地，留用地指标的法律属性为集体土地发展权，是集体经营性建设用地入市的重要内容。所谓的返还留用地，是集体土地收益权的返还。留用地的落实及其高效利用有赖于集体经营性建设用地入市规则体系的健全。为此，亟须落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》，推进集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在年度建设用地指标分配中，优先保障集体经营性建设用地指标的兑现，优先保障留用地项目落地。在新增建设用地指标有限的条件下，鼓励将留用地纳入城市更新土地整备范围，将留用地实现与城市更新有效衔接，一并解决违法建设等问题，但仍需处理好其中的权利转换问题。

　　三是政府统筹规划职责。法治的核心是权力制约与权利保障，权力行使须以权利实现为目标。根据“百千万工程”部署，县域是城乡融合发展的重要切入点，需把县的优势、镇的特点、村的资源更好地统筹起来。在留用地治理中，规划发挥着引领作用，在留用地选址分散、农村集体经济组织缺乏资金或运行能力的情形下，更要充分发挥政府统筹职责。一方面，在“多规合一”改革背景下，理顺各职能部门之间的关系，避免条块分割。另一方面，规划主管部门协同国有企业负责留用地项目的统一规划、统一开发和统一管理。留用地规划在核定的留用地指标范围内进行，统筹留用地开发与产业协同发展，实现土地资源效益最大化。在此过程中，要遵循征地制度改革的根本目标是还权于民，留用地问题的治本之策是处理好国土空间规划权与集体土地发展权之间的关系，保障村民知情权、参与权。关于留用地发展规划、产业定位、开发模式等方案，在报主管部门审批之前，需经村民会议依照法定权限和程序表决通过。

　　四是留用地开发管理模式。民法典明确集体经济组织特别法人的独立地位，应以留用地开发利用为依托，落实集体经济组织的主导地位，凝聚村民共识，承接政府规划，合作外部资源，推动乡村治理向更高水平发展。针对实践中各村因欠缺运营能力等问题而导致的留用地低效利用问题，通过引入外部企业独立开发或合作开发方式，提升留用地利用效率，政府主要发挥监管职责。为提升规则的强制性与权威性，要以法治方式明确当事人权利、义务、权力、责任，尤其是在合作开发模式下，应设置农村集体经济组织分得物业产权的最低比例，保障被征地农民权益实现。

　　综上，积极推进留用地治理法治化转型及立法体系建构，打造主体利益平衡、彰显社会公平正义的规则体系，是突破留用地实践困局的关键。以法治思维推进留用地治理，要从分散的政策治理模式向系统的法治模式转型，通过省级地方立法确立留用地治理的基本原则与框架制度，以多元主体协同共治实现利益共享，全面实现留用地治理的法治现代化转型，为城乡区域协调发展和农民农村共同富裕提供坚实制度支撑。

　　作者系广东外语外贸大学土地法制研究院副院长、副教授

　　本文系广东省教育科学规划课题“粤港澳大湾区城市更新土地法律制度研究”（2019GXJK071）阶段性成果