近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称《意见》），以六大方面、21条举措为提升基层应急管理能力提供明确指引，推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关口前移，通过形成隐患排查、风险识别、监测预警、及时处置的闭环管理，有效防范化解重大安全风险，及时有力有效处置各类灾害事故。
补齐基层应急能力短板
《意见》是贯彻落实习近平总书记关于应急管理和基层治理系列重要论述的具体举措，标志着基层应急管理能力的进一步提升已经成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。《意见》提出了具体提升基层应急管理能力的方法和措施，有助于推动今年11月1日即将实施的新修订《中华人民共和国突发事件应对法》在基层的落地落实；两者相互补充，通过提升基层的应急管理能力，确保突发事件应对法的有效执行，共同构建我国应急管理制度体系的重要一环。
维护公共安全体系，要从最基础的地方做起。基层是应急管理第一线，是防灾减灾救灾的前沿阵地，是夯实“最后一公里”防线的关键环节。当前仍旧存在一些基层责任制落实不到位、应急指挥能力弱、体制机制不健全；部分欠发达地区的应急管理基础相对薄弱，往往在物资、装备、队伍等方面保障不足；基层安全和应急领域人才缺口大，专业岗位设置不足，人才培养数量与实际需求仍有较大差距；在制定基层应急预案时，缺乏体系化的规划，编制内容不结合实际，缺乏可操作性，智能化推演水平低；应急演练常流于形式，重“演”轻“练”，与基层实际情况不匹配，与应急预案内容脱钩，难以发现预案不足，缺乏预见性灾害场景的设计和极端条件的考虑，难以检验基层真实应急能力水平；隐患排查及风险识别工作缺乏辅助技术手段，仅依靠人工方式排查不彻底、不清楚、不专业，缺乏规律总结和闭环管理，缺乏“一张图”等空间信息技术的应用；监测预警的技术水平落后，存在大量无法正常工作的监测设备，预警误报率高；多部门应急处置联动缺乏衔接机制，缺少政策规范的支持，缺乏信息化系统之间的互联互通，难以形成高效的闭环管理。以上种种，必须通过《意见》的落地落实进行有效整治。
《意见》坚持问题导向，针对基层应急能力短板，在大安全大应急框架下有机衔接“防与救”责任链条，着力于“五项能力”的提升改造，即基层应急管理组织指挥能力、安全风险防范能力、救援队伍实战能力、应急处置能力、支撑保障能力，对于进一步筑牢安全底板、守牢安全底线具有重要意义。
推动“智慧应急”和基层治理有机融合
科技信息化一直是助力应急管理各项能力不断提升的关键所在。习近平总书记指出，要强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。《意见》明确要求，要加强科技赋能，推动“智慧应急”和基层治理有机融合，推广应用符合基层实际需求的科技手段和信息化系统。综观《意见》全文，科技信息化的运用始终贯穿于“五项能力”提升之中。
一是提升基层应急管理组织指挥能力。在不断健全完善基层体制机制的基础上，完善调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统，确保上下贯通、一体应对；“智慧应急系统”能够有效发挥作用的前提是数据，在省统筹管理、市县推广创新、基层落地应用的要求前提下，基层要不断夯实应急管理数据基础，持续更新数据内容，重视历史数据的价值；在统建的应急管理大数据平台基础上，“智慧应急系统”要能够提供权限约束下的基层管理和再利用数据的便利，最大力度盘活数据的价值，真正实现数据“源于基层，管于基层，用于基层”。
二是提高基层安全风险防范能力。应充分结合国务院安委会办公室印发的《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（2023版）》，在第一次全国自然灾害综合风险普查及基层各类应急管理数据基础上，科学精准评估基层的实际风险情况，以此科学指导安全风险监测网络的分步建设，覆盖城市生命线工程、公共安全、生产安全和自然灾害，汇聚感知数据到省市平台，构建风险隐患与感知预警“一张图”，创新研判分析模型，实现“能监测、会预警、快处置”，从人防、技防向“智防”提升；因地制宜，采用传统手段与新技术相结合的方式，多样化实现预警信息的及时发布和全面覆盖；强化“互联网+执法”，借助人工智能技术辅助执法识别，实现执法全过程上线入网；科普宣传要善用信息化手段进行内容创新，平衡内容专业度与不同基层受众群体接受度之间的关系，实现精准推送、有效推送。
三是增强基层应急救援队伍实战能力。除了引入新型救援装备的配备使用，应强化装备的常态实战培训，避免“有而不用、用而不会”的困境；体系化制定实训方案，将理论与实战模拟相结合，科学跟踪评价实训效果，个性化提升救援人员实战能力。
四是提升基层应急处置能力。应重视基层应急预案的体系化规划，“黑天鹅”和“灰犀牛”都应有所防备，要实现“智慧应急系统”中数字应急预案的基层应用，上下衔接、左右互联，真正与基层应急业务深度融合；应开展面向预案的应急演练设计与推演，采用高频次、多样化的方式实现演练常态化，客观科学地评价演练效果；应深入探索大模型等最新人工智能技术在“智慧应急”的应用。
五是强化基层应急管理支撑保障能力。依托高校和职业学校，加强安全与应急专业人才的培养，培养体系设计要贴近基层应急实战需要、满足安全应急产业领域发展需要；依托科研院所和行业企业等，鼓励创新突破，研发“小、快、轻、智”新型技术装备，不断赋能和扩充“智慧应急”应用；强化“断路、断网、断电”等极端状态下的应急通信保障能力建设和基层实操能力考验。
近年来，广东坚持需求引领、研用一体、科技创新，从“防、救、新”发力，不断提升“智慧应急”水平，逐渐形成了自己的特色打法。通过推进创建国家安全发展示范城市，促进深圳、佛山等城市安全风险综合监测预警平台的建设和推广；通过数字化手段和移动化应用实现全省基层三防责任人防汛救灾扁平化指挥；通过创建1441个全国综合减灾示范社区，夯实基层灾害应对能力；通过“一网统管”“智慧应急大脑”“工业互联网+安全生产”等信息化系统建设与模式创新，不断强化科技赋能。这些探索和经验，为进一步提升广东基层应急管理能力奠定了基础，为其他地区提供了参考借鉴。
作者王飞，系清华大学公共安全研究院广东分院总工、深圳国际研究生院安全科学与技术研究所常务副所长
