一、关于1923年《汕头市政之工务计划》和《汕头市改造计划图》的提出

　　如表1所示，1921—1938年是汕头口岸进出口贸易的极盛时期。1921年汕头口岸进出口贸易额（含对所谓“通商口岸”的进出口，下同）从前一年的 6549.80万关平两，猛增至8405.68万关平两，一年净增了28.33%；1931年，汕头市进出口额达到11174.98万关平两的峰值，此后一直维持在8000万至1.1亿关平两。1921年，广东省政府批准汕头市设立市政厅，为了适应商业贸易规模和城区人口数量的迅速扩大、近代工业及城市配套产业的迅速成长，1923年市政当局提出了较全面的市区改造计划，并绘制了《汕头市改造计划图》，呈报省政府审批并小作调整后，于1926年颁布实施。汕头城区建设自此进入了自觉规划和有序组织的快速发展阶段。

表1 1919年-1938年汕头口岸进出口贸易额 单位：关平两

　　汕头市市政厅第二、四任厅长萧冠英在其所著的《六十年来之岭东纪略》一书（1925年出版）中，将《汕头市政之工务计划》作为该书的第十二章。这份计划只有六节，言简意赅地阐明了汕头城市改造的意义、方式，对全市功能分区、道路系统、水陆交通、堤防港口的建设，提出了基本概想，并附有呈报给省政府的报告和工务计划书、计划图各一份。

　　有规划地将汕头埠改造为近代商业城市，在汕头城区创造出更好的商贸、居住和交通环境，是《汕头市政之工务计划》的基点。这份计划认为，“夫工商之策源地，全在都市，都市不良，国民经济必受阻碍。东西先进国，其图富图强，皆以改造都市为先务，而收效之速且大，亦令人可惊”。

萧冠英1923年审定的《汕头市改造计划图》

　　（一）关于由市政当局统筹谋划城区改造的必要性

　　这份计划首先比较准确地揭示了原来自发形成的城市格局对汕头未来发展的诸多束缚，反复阐明由市政当局统筹谋划市区改造的必要性：“溯汕市成立， 原未经国家之规划，故一切均无所设施，所谓市政，向未梦见，水路不联络，街衢太湫溢，人口之密集，水道之淤塞，建筑之危险，种种不合，求世界各都市，殆无此恶劣。倘仍前放任，或取消极政策，则其生也自然而生，而其灭亦自然而灭。”

　　该计划申明，“或念共同生活之必要，与文明进化之紧逼，对于汕市之根本改造，认为刻不容缓之图，盖为将来工商业与国民经济之健全发达计，不得不然也”。在1923年呈省长的报告中，市政厅长萧冠英再次阐明强调汕头城区改造汕头经济发展和社会进步的重要意义：“汕市居民商店混杂无艺，不特工商之地点不良，即市民家居亦陋，于是生产分配之地区，卫生审美之风俗，均不能有待于设备与改良。”

　　（二）计划具有明确的前瞻性和导向性

　　起草者编制计划时，一方面使规划体现出汕头的开放商埠特性，努力使城市的建设和改造能够顺应商贸流通业繁荣发展的要求，但又不仅仅着眼于“商贸兴市”等经济功能，而是借鉴国内外港口城市近代化的成功经验，将汕头市的行政架构、市政设施、社会生活，以至文教事业等，都纳入统一的市政改造计划之中。如编制者所言，“譬尤举纲者必先提纲，而振衣者必先挈领，纲既举而目斯张，领既挈而衣斯整”。这份计划此后确实成为民国期间汕头市城区发展的基本纲领，尽管多有挫折风波影响，汕头城区的总体发展格局，基本上还是按照这份计划逐步推进。

　　另一方面，计划的起草者比较了解汕头埠当时的发展优势和不足，针对当时汕头城区布局分散、街道偏狭，城市功能混杂、内部交通不便、居住环境拥挤等短板，明确提出：“查市政最要之点，奚如划定区域、开辟道路、取缔建筑、缩宽街道诸端。”将“市域分区之计划”“路线之系统与联络水陆”“街路之建筑与下水道之敷设”“取缔建筑与缩宽街道”“筑堤与浚海” 五个方面作为城区改造计划的核心内容，勉力加以推进。而在全面规划的同时，又将工作重点放在通过拆建近代道路系统拉开城区框架上。《汕头市政之工务计划》提出：“路线测定，全市规模于是乎粗具，可以从事于建筑矣。”此后汕头城区的改造和拓展，正是按照先建路后建房的思路有序展开的。

　　（三）计划提出了差异化的城区改造方案

　　这份计划因应当时汕头不同区域的实际情况，提出了差异性的城区改造方案。许多研究者注意到，将当时汕头的规划市域按照不同功能划分为商业地区、工业地区、住宅地区、行政地区和行乐地区，是该计划的颇具创意之处。更加值得重视的，应是当时的计划编制者先行确定的功能分区的若干原则。

　　一是立足于汕头长远发展，必须让政府发挥主导作用。“若官厅不因势利导，以求达于完全，则此后发达，不但不能充分，且将因此反无形退化。” 

　　二是必须为汕头未来发展预留空间，“其最紧要宜积极急进者，莫如扩张区域，以广容纳”。明确提出将北缘的潮安县庵埠镇划入汕头市。

　　三是通过向南向东填海，扩大城区面积以疏解人口和商业，改善人居环境。“一面赶筑长堤，填平海坦，另辟新市域，加以之中新式适宜之设备，以为模范区域。使旧市场所有移入新市场，容积以宽，人口亦不至于过于密集，而有人满之患。从前居民对于日光空气，均有不足之虑者，至此可渐加改善。其有益于民族之健全、经济之发展、文化之进步，诚不可限量。”

　　四是按照工业最优区位原则规划工业地区，选择“铁路所经、火车往返、港汊错出、水陆交通”的“韩江西北部之将军滘、火车站、迴澜桥等”，规划为工业地区。“取其水陆便利、风向适宜，且有河流为之隔离，四周隙地甚多，即他日发达扩张亦易也。” 

　　五是继续发挥汕头埠毗邻港口码头的优势，“划旧日中英续约中所开之旧商埠，及沿海而东至新填市区为商业地。亦取其交通转运之便利。”

　　六是按照清幽雅静的要求规划住宅地区，认为住宅地区必须保留更多空地，“街路宜整洁”，房屋的外观和高度都应该多样化。可见，计划的编绘者相当熟悉欧美国家的城市规划编制原则和编绘方法。

　　二、关于汕头新旧城区道路系统的依规有序整合、改造与辟建

　　（一）汕头城区的“有规划改造”始于1921年之前

　　对汕头市城区的改造，并不是1926年广东省政府批复《汕头市政之工务计划》和《汕头市改造计划图》才开始的。汕头市设立市政厅以前，关于“自治”和推行“市政”一直是备受社会各界关注的重大议题。1908年汕头成立了自治研究会，1909年成立了汕头镇自治议事会，1918年北洋政府颁布自治法，1919年冬，“潮、梅镇守使刘志陆，仿广州市政公所组织，设汕头市政局，为汕头设市的萌芽”。

　　刘璟彦的论文《20世纪20年代广州市政工程建设研究》提及广州市政公所：“民国成立后，广东省成立工务司意图继续清末的城市改良工作，并计划拆城筑路。但因民初广东政局动荡，变乱频发，工程建设几无进展。直至1918年10 月，广东局面稍微稳定，军政府方才成立城厢市政公所，以‘改良交通’‘提倡市政’。因市政公所是由原广东省警察厅与财政厅会同办理，建成后其日常职司大体延续了此两厅原先的惯例，除此而外的其他工作则主要围绕着拆城筑路进行。与后来的市政厅相比，市政公所职能范围要小得多，即使仅与市厅下辖的工务局相比，也有不备之处，例如只管建设、不管取缔等。”

　　可见，1919年冬仿广州市政公所组织设立的汕头市政公所，其主要职能大体上还是通过筑路以改善交通，通过市域道路系统的整合、改造与辟建，衔接推进老城区的疏解和新城区的拓展，这一基本思路应在20世纪10年代之后已形成共识，并已编出初步规划，1919年设立的市政公所和原汕头埠警察厅开始实施推进。

　　1921年4月，汕头市市政厅工务局刚刚设立，4月25日，工务局就发布第三号布告：“第一公园前一带路线及附近各铺户割拆长度，业经前警察厅测定规划在案，兹依据前定计划列表布告，仰各铺户人等依照表内应割尺寸，召匠量准拆卸，以免阻碍工程。”同日发出的第四号布告明确要求：“第一公园前马路路线早经规划，前面一带铺户亟宜尅（克）日拆卸，以便兴工展筑马路利便行人。兹本局预定计划应由公园前面围墙中线起算，留十四英尺作为马路，路线外再由各铺户起造八尺骑楼。仰各铺户人等遵照办理。”

　　2021年4月至8月，汕头市工务局就福合埕直街和第一公园前街的马路辟建问题，在《市政公报》上先后发布布告、指令、批复等一系列文件，6月份专门出台了《福合埕建筑暂行规程》。这一期间的《市政公报》还记录了当时工务局按原定规划继续推进升平街、外马路、福平路、中马路、指南里一带的道路建设举措。

　　可见，1923年的《汕头市政之工务计划》，是建立在1921年前后原来的城区改造和道路系统建设规划的基础之上的。否则，填平福合沟铺筑福平路，辟建永平路、升平路等这些规模较大且涉及面宽的复杂工程，也不可能在1921年市政厅刚刚成立的一两年后，就可以竣工通行。

　　（二）将辟建近代道路系统作为城区改造的首要任务

　　1919年出版的《汕头地图》中，当时汕头市区的道路仅标出大马路（今外马路）和新马路（今福平路一段），其余的主要道路皆标为“街”。萧冠英批评改造前的汕头马路：“原由自然凑合而成。私人铺屋前后随意铺砌，并未经公共规划取缔。故平陂不同，广狭不一，甚或以讹于风水方面之说，各自为谋，绝无整齐划一之规划。”因此，市政当局将辟建近代道路系统作为城区改造的首要任务。

　　“拆街筑路“之前，汕头的老街原由自然凑合而成。私人铺屋前后随意铺砌，并未经公共规划取缔。故平陂不同，广狭不一，甚或以讹于风水方面之说，各自为谋，绝无整齐划一之规划。”（萧冠英）

　　《汕头市政之工务计划》强调，“为谋公共利益起见，必由市政府先定规划，公布遵守，逐渐设施。故街道之设计，尤不可缓”。据此，《汕头市改造计划图》将全市原有街道的缩宽和新辟道路的布局，进行了较详细的规划，提出了路网建设的17个设计要点。从20世纪20年代初开始，汕头城区的近代道路系统进入有规划建设阶段，至30年代中叶基本完成。

　　笔者整理了这一期间汕头市区建成的40条主要干道马路的竣工年份和实际路宽情况，如表2所示。

表2  1921-1938年汕头城区主要马路建设情况

　　上表根据汕头市地方志编纂委员会编《汕头市志》，新华出版社，1999年12月版，第一册第308-316页、第三册539页资料整理。部分马路资料未注明路宽。部分马路系分段建设，分段竣工通行。

　　汕头市政厅成立之后，确定汕头市域的范围“东至金狮喉港，南至礐石山，西至海，北至大头西陇、浮陇，西南至浔洄上，西北至大场，东南至澳头”。除了海湾南面的礐石山北麓之外，居民大部分居住在海湾北岸，主要分布在被称为“汕头埠”的密集连片商住区、被称为“崎碌”的带状居住与文化区，以及乌桥岛和厦岭光华片区。按照当时城区改造计划的编制者的想法，就是努力通过构筑近代道路网络，将上述三个片区连接起来，在疏解旧城区的同时发展新城区，使三个片区发展为功能分工更为明确的街区组团，进而融合为一个规模更大、功能更为齐备的近代港口城市。表2列举的40条主要道路的建设，就是按照连接、融合三个街区组团的要求而有序展开的。

　　作者：陈鸿宇，中共广东省委党校（广东行政学院）教授

　　来源：“陈鸿宇的区域观”微信公众号