城市更新是城市现代化建设的重要抓手。习近平总书记强调，高质量推进城市更新是城市现代化建设的重要抓手，要全面践行人民城市理念，坚持问需于民、问计于民、问效于民，深刻阐明了城市更新以人为本的根本价值取向。广东是粤港澳大湾区建设的主力军和火车头，城市更新体量大、场景多元、矛盾集中，既积累了丰富实践经验，也面临产权协调、资金平衡、建管脱节等现实堵点。坚持以人为本价值内核，直面现实难点，探索符合广东实际的破解路径，对推动城市更新行稳致远、建设现代化人民城市具有重要意义。
锚定城市更新根本价值遵循
以人为本是城市更新的出发点和落脚点。落实到具体工作中，就是坚持问需于民、问计于民、问效于民，把群众需求、群众参与、群众评价嵌入城市更新策划、实施、运维、评估全链条，真正实现从“改造空间”向“服务于人”的转变。
坚持问需于民，把群众急难愁盼作为更新工作的逻辑起点。过去部分地区开展城市体检，把工作重心放在房屋结构、管网破损等硬件排查上，对老龄化群体诉求、“一老一小”服务缺口、停车矛盾、物业纠纷等社会性问题关注不够，造成政府投入大量财政资金，群众获得感却不强。践行以人为本，就要做实做细城市体检与社区微体检，建立“硬件短板清单+民生需求清单”双台账，既查安全隐患、设施缺损，也摸排人口结构、民生缺口、社区矛盾。
坚持问计于民，构建全过程共建共治的参与机制。存量更新本质上是利益关系的再调整，老旧小区电梯加装、公共空间再分配、城中村改造等，都会涉及多方主体利益博弈，仅仅依靠行政力量很难化解复杂矛盾。要推动公众参与片区策划和方案设计，改变由专业规划设计机构“先定方案再征求意见”的惯性做法。强化党建引领，依托社区党组织搭建常设议事协商平台，针对改造当中的矛盾争议，健全议事协商、利益协调、社会稳定风险评估等整套工作机制。
坚持问效于民，把群众“三感”作为检验更新成效的重要标尺。评判城市更新成效，不能只看改造面积、完工进度、建筑风貌，群众的获得感、幸福感、安全感才是落脚点。要破除“竣工验收即任务办结”的考核惯性，改革优化考核评价体系，把居民满意度、公共设施使用率、公共服务可持续运营等纳入绩效考核指标，建立改造之后3—5年持续跟踪的“后评估”机制。项目验收环节，除工程质量专业验收之外，邀请居民代表、社区工作者共同参与治理条件评估，把群众口碑作为衡量更新成效的重要依据。
坚持软硬件同步推进，以长效治理守护改造成果。实践证明，只重硬件改造，忽视治理制度建设，容易陷入“改造—衰败—再改造”的恶性循环。落实以人为本，必须推动硬件改造和软件升级同步谋划、同步实施、同步验收。在规划建筑修缮、设施配套的同时，同步谋划物业管护模式、运维资金保障、社区共治机制、公共服务运营方案。既要建好物理空间，更要管好运营机制，实现从“建好空间”向“服务群众”跃迁，让更新红利长久惠及全体人民。
广东城市更新面临的突出难点
作为经济大省、人口大省，广东城市更新体量巨大。“十四五”期间全省累计推进城市更新项目1.75万个，开工改造城镇老旧小区超1万个，惠及居民230万户。与此同时，超大城市、城市群背景下的存量更新矛盾交织叠加，现实难点较为突出。
一是产权格局复杂多元，多方利益协调难度大。珠三角老城区公房、私房、单位房犬牙交错；城中村以集体土地为基础，宅基地、集体物业产权碎片化，涉及村集体、原社区居民、大规模外来租住人口，诉求差异大。老旧小区电梯加装、公共空间调整中，高低楼层住户利益诉求冲突频发；城中村改造签约谈判周期长，意见统一难度大。历史街区更新中，骑楼、宗祠等岭南历史遗存保护、居民居住条件改善、商业开发利用三者之间平衡难度较高。
二是资金平衡压力加大，可持续运营存在短板。城市更新项目前期投入大、建设周期长，过去不少拆除重建类项目高度依赖土地增值收益实现资金平衡。市场环境变化后，传统土地收益平衡路径收窄，部分项目面临资金压力。财政专项资金、地方政府专项债大多限定用于工程建设支出，社区服务运营、社会组织孵化、设施后期运维经费缺少稳定渠道，部分老旧小区、完整社区出现“建得起、养不好”现象。
三是路径依赖尚未破除，“重硬件、轻治理”问题依然存在。部分项目仍然延续工程项目思维，重点推进外立面翻新、道路管网升级等显性工程，对后期物业管护、居民自治、公共服务运营谋划不足。项目竣工移交之后，管护主体责任、运维资金没有同步落地，充电桩、健身器材、便民服务设施出现失修闲置。部分城中村侧重环境面貌整治，流动人口服务、基层治理体系建设滞后，硬件改造与治理提升出现脱节。
四是区域场景差异显著，分类精细化实施挑战突出。广东区域发展不平衡，广州、深圳超大城市城中村的人口高度集聚，安全隐患突出，同时承担大量新市民安居功能，不能简单“一拆了之”；历史街区要平衡活态保护与民生改善；粤东粤西粤北县城更新财力有限，首要任务是补齐居住安全和基础配套。不同场景目标诉求各不相同，对政策设计、实施模式的差异化、精细化提出更高要求。
探索岭南特色城市更新实践路径
破解广东城市更新各类难点，必须牢牢站稳人民城市立场，以保留利用提升为主，坚持“留改拆”并举，强化法治保障、创新投融资模式、推动软硬件协同、细化分类施策，统筹民生改善、产业升级、文化传承、基层治理。
积极强化法治制度供给，以法治化破解产权协调难题。充分用好地方立法权，完善城市更新全链条制度设计。对表决规则、补偿安置、个别征收、历史建筑保护作出明确制度安排，把利益矛盾化解纳入法治轨道。摒弃“一刀切”改造模式，区分拆除重建、综合整治、微改造、自主更新多种路径，推行“一片一策、一栋一策”。老城区探索危旧房原拆原建模式，构建“政府补一点、企业投一点、业主出一点”多元筹资渠道，激发居民自主更新积极性。
创新多元投融资体系，构建可持续资金平衡机制。跳出过度依赖土地出让收益的传统模式，构建财政、专项债、政策性金融、社会资本协同发力的多元投融资格局。用足用好超长期特别国债、城市更新专项债，在风险可控前提下适度优化资金使用范围，兼顾工程建设与社区运维、社会组织培育等软性支出。区分公益性、准经营性、经营性项目，实行差异化收益设计，大力推行“改造+运营”一体化招标模式，培育城市综合运营商。
坚持全周期管理，推动硬件改造与软件治理一体化落地。严格落实“先体检、后更新、无体检不更新”，完善省市县三级城市体检制度，硬性要求片区更新必须同步编制治理实施方案。建立项目竣工刚性移交制度，在硬件设施移交属地的同时，同步移交公共空间权责、运维预案、社区议事机制，厘清住建、街道、社区、物业各方管护责任。老旧小区改造同步推进业委会培育、物业服务引入；城中村改造同步搭建基层治理平台，完善流动人口服务管理；历史街区坚持以“绣花功夫”推进微改造，同步建立原社区居民留住激励制度、业态管控激励制度。
立足省情分类施策，统筹产业升级与文化生态建设。针对不同更新场景精准施策：对超大城市高密度城中村，优先推进聚焦安全与韧性改善的综合整治提升，审慎开展拆除新建，同步配建保障性租赁住房，兼顾原社区居民安居与新市民居住需求；老旧厂区大力推进“工改工”和工业上楼，盘活低效产业用地，拓展新质生产力发展空间；历史街区传承广府、客家、潮汕文脉，保护街巷肌理与市井生活。
数字赋能精细治理，打通智慧硬件向治理效能转化通道。依托全省城市信息模型（CIM）底座，统筹智慧感知终端布局，避免重复建设与设备堆砌。打通发改、国土、住建、城管、网格化管理的数据壁垒，推动智慧社区向老旧小区、城中村延伸，把智能设施接入隐患预警、诉求受理、矛盾调解等基层治理场景，破解“重布设、轻应用”的顽疾，让数字化真正服务群众、赋能治理。
城市更新是关乎千家万户美好生活、关乎城市长远发展的重大民生工程、发展工程。广东推进城市更新，必须始终坚持以人为本这一根本立场，努力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，以城市发展走在前列，支撑广东在推进中国式现代化建设中走在前列。
尹稚：清华大学中国新型城镇化研究院院长、教授
闫博：清华大学中国新型城镇化研究院研究专员、办公室副主任
