当前正处在“七下八上”防汛关键期，习近平总书记近日对防汛救灾工作作出重要指示强调，各地区和有关部门要树牢底线思维、极限思维，全面压实政治责任，落实落细各项防汛措施，盯紧守牢薄弱环节和重点部位，科学调配救援力量和救灾物资，确保发生突发紧急情况后第一时间响应、第一时间处置，全力保障人民生命财产安全。
安全高于一切，责任重于泰山。目前，广东也进入台风高发季节，局地突发性、极端性强降雨及其带来的地质灾害风险突出，同时叠加基孔肯雅热疫情，防疫防汛形势比较严峻。近日召开的广东省疫情防控和三防工作电视电话会议，对做好当前和今后一个时期的基孔肯雅热疫情防控以及防汛抢险救灾工作进行再部署、再推动、再落实，强调要切实提高政治站位、担起政治责任，强化底线思维、极限思维，把防疫和防汛防台风各项工作抓紧、抓实、抓细、抓到位，全力保证人民群众生命财产安全，切实维护社会大局安全稳定。
一手抓防汛，一手抓防疫，全力确保江河安澜、人民安然，考验城市应急管理智慧。从中央到广东的一系列重大决策部署，为提升基层应急管理能力、筑牢基层安全防线提供了重要遵循。基层作为城市治理的神经末梢和应急响应的第一线，其应急管理能力折射了城市韧性水平的高低。强化基层应急基础和力量，提高防灾减灾救灾能力，是坚持人民至上、生命至上的重要体现，是建设安全可靠的韧性城市的重要支撑。
把制度优势转化为应急管理效能
从制度层面看，应急管理体制机制改革需要进一步深化完善。2018年应急管理部成立以来，国家层面的“大应急”格局基本形成，但基层应急管理体制机制仍存在职能交叉、权责不清、资源分散等问题。同时，相关法律法规对基层应急管理的职责定位、权限配置、保障措施等规定不够明确，基层在应急处置中常常面临“有责无权”或“权责不匹配”的困境。因此，必须从顶层设计入手，完善法律法规，理顺体制机制。只有把制度优势转化为治理效能，才能真正打通应急管理“最后一公里”，构建起上下贯通、左右协同的应急管理体系。
从发展趋势看，数字化、网络化、智能化加速推进，为基层应急管理提供了新手段新途径，也带来了新风险新挑战。面对突发事件来源多样性、风险交织性、矛盾多层次性等新特征，基层应急管理既要应对传统风险的累积叠加，又要防范新型风险的突发涌现，必须把常态工作与非常态工作紧密结合，做到专常兼备、平急转换，实现常态化管理和非常态应急的动态衔接。传统的应急管理模式已难以适应新形势新要求，迫切需要运用现代科技手段，推动应急管理从事后处置向事前预防转变，从单一管理向综合治理转变，从经验决策向科学决策转变。
从国际经验看，发达国家基层应急管理的成熟模式值得借鉴。例如，美国建立了“联邦支持、州管理、地方执行”的分级响应体系，将“全灾种、全过程、全社会”的管理理念落实到社区层面。日本在长期应对自然灾害的过程中形成了“自助、共助、公助”的防灾体系，地方自治体承担应急管理主体责任，防灾组织深入社区，防灾教育从幼儿园抓起，全民防灾意识显著提升。发达国家的经验表明，完善的基层组织、广泛的社会动员、系统的教育培训、先进的科技手段，已成为现代化国家应急管理体系的鲜明特征。
从现实要求看，基层应急管理作为国家安全体系的重要组成部分，是防范化解重大风险的第一道防线。要把基层应急管理纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的总体布局中统筹考虑，真正做到关口前移、重心下移，在基层筑起坚实的安全屏障。广东具有独特的省情和特殊的气象条件，地处亚热带季风气候区，夏季高温多雨，台风、暴雨、洪涝等自然灾害多发。珠三角地质条件复杂，地面沉降、海水倒灌等次生灾害风险突出，强对流天气、地质灾害等风险交织叠加，城市防洪体系和内涝治理有待加强。因此，要积极探索新时期基层应急管理的创新路径，着力构建党建引领、标准规范、智慧高效、保障有力、全民参与的基层应急管理体系，不断提升基层应急管理能力和水平，为建设更高水平的平安广东奠定坚实基础。
党建引领统筹协调基层应急管理
坚持和加强党的领导。充分发挥基层党组织在应急管理中的领导核心作用，将党的政治优势、组织优势转化为应急管理效能，构建“党委领导、政府负责、部门联动、社会协同、公众参与”的应急管理格局。健全基层党组织领导下的应急管理责任体系，明确街道党工委、社区党组织在应急管理中的职责定位，确保应急管理工作有人抓、有人管、有人负责。
优化机构设置。把街道（乡镇）层级作为应急管理体系建设的重点，坚持“优化、协同、高效”原则，统筹基层力量和资源，落实工作人员和经费保障，确保机构到位、人员到位、职责到位、保障到位。基层应急管理办公室（站）应当以“应急管理、安全生产、防灾减灾救灾”为基本职能，成为集“应急救援、监管执法、风险防控、防灾减灾、宣传教育、力量储备”于一体的综合性基层应急管理机构。
理顺体制机制。完善国家、省、市、县（区）、乡镇（街道）五级应急管理体系，真正实现“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”，进一步理顺协调体制机制，避免形成管理真空和指挥调度盲区。
加强基层应急管理标准化建设
形成“综合+专业+社会”应急救援力量。充分整合现有的基层警务人员、医务人员、民兵、预备役、企事业应急队伍、社会救援组织、志愿者队伍等力量，构建“一专多能、一队多用”的基层应急救援队伍，提升基层先期处置能力。
制定统一的基层应急管理标准。以基层应急管理标准化建设为重点，建立全省统一、资源整合、标准规范、权责明晰的应急管理体系，自上而下统筹应急管理的经费保障、装备配置、车辆标识、应急通道、执法标准等一系列规范化措施。
规范基层应急管理执法依据。进一步明确各层级执法主体、执法依据、执法程序，完善应急管理综合行政执法体系，细化出台相应的执法细则和自由裁量标准，为基层应急管理提供明确的法律依据和操作规范。
构建基层智慧应急管理体系
构建基层智慧应急管理平台。将基层应急管理信息系统纳入城市运行管理服务平台，通过业务协同和系统对接实现跨部门、跨层级、跨区域的信息共享和联动响应，并根据业务需要对接社会资源和服务力量，形成“横向到边、纵向到底”的基层智慧应急体系。
坚持实战导向、问题导向、目标导向。加快建设应急指挥“一张图”系统、自然灾害综合监测预警系统、安全生产风险监测预警系统、城市生命线安全监测系统、应急资源管理系统等，实现“看得见、叫得应、联得上、控得住”。做好自然灾害、安全生产、城市运行等领域风险隐患的智能化监测，构建天空与地面一体化感知网络，满足极端条件下的应急通信需求，提升“断路、断网、断电”情况下的应急保障能力，为科学决策和精准救援提供技术支撑。
深化数据融合应用。打破部门之间的数据壁垒，建立统一的数据共享交换机制。推进部门之间的数据互联互通，运用大数据、人工智能等技术，提高风险研判、预警发布、应急决策、指挥调度的精准度和时效性。
多元化规划基层应急物资保障
构建多元化应急物资储备网络。“宁可备而不用、不可用时无备”，因地制宜制定基层应急物资储备规划，在政府实物储备基础上，积极发展企业协议储备、社会化储备、家庭储备等多种形式，构建“政府主导、社会参与、布局合理、规模适度”的应急物资储备体系。
推进应急物资管理信息化。运用物联网、区块链等技术，实现应急物资“一物一码”管理，做到来源可查、去向可追、责任可究。建立应急物资调拨“直通车”机制，确保关键时刻“调得出、运得快、用得上”。
健全应急物资动态管理机制。专人负责、定期轮换、及时补充，对应急物资采购、储存、调拨、使用、回收等环节进行全流程管理。定期开展应急物资清查盘点和维护保养，确保应急物资“储得好、管得住、调得动”。
分门别类完善社区应急预案
健全社区综合应急预案。明确应急组织体系、职责分工、响应机制、处置程序、资源调配、协调联动等，突出党建引领和平急转换，确保预案的指导性和可操作性。
细化专项处置方案。聚焦社区面临的主要风险，分别制定防汛防台、消防安全、地质灾害、公共卫生等专项应急处置方案，明确应急第一响应人和“做什么、谁来做、怎么做”，实现应急响应标准化、流程化。
编制应急行动指南。面向社区工作者、网格员、志愿者、居民等不同群体，分类编制简明易懂的应急行动指南，通过图表化、可视化方式明确避险转移路线、应急联系方式、物资存放地点、避难场所分布等关键信息，做到“一看就懂、一学就会”。
打造“15分钟应急响应圈”
健全多元参与责任体系。建立社区应急管理责任清单，明确社区“两委”、物业企业、业委会、驻区单位、社会组织等主体的应急职责。推行“社区吹哨、部门报到”，形成问题发现、协调处置、结果反馈的闭环管理。
强化应急能力培训演练。将应急知识技能纳入社区工作者、物业人员、网格员等群体的岗前培训和定期轮训内容。常态化开展“进社区、进家庭、进学校”应急科普宣传，定期组织开展实战化应急演练，重点提升人员疏散转移、自救互救等实用技能。
完善激励保障机制。将应急管理纳入社区工作者绩效考核和评先评优重要内容，对在应急处置中表现突出的个人和集体给予表彰奖励。推行应急志愿服务“时间银行”、积分兑换等激励措施，为参与应急管理者购买人身意外保险，充分调动各方参与基层应急管理的积极性、主动性。建立“平时服务、急时应急”的社区应急志愿者队伍，打造“15分钟应急响应圈”。
（作者王玉，系中共广州市委党校公共管理教研部副教授）
