习近平总书记指出，“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。这个初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力”。土地是人类赖以生存和发展的基本资源，土地制度是一个国家基础性、根本性、全局性的制度，是构成生产关系和一切经济关系的重要基石。中国共产党百年土地政策变迁史，是一部以土地赢得农民和富裕农民、以土地稳固和壮大江山的历史，充分折射出中国共产党人始终为中国人民谋幸福的初心和使命。

　　通过解决土地问题赢得农民

　　在新民主主义革命时期，中国共产党始终把解决农民土地问题作为中国革命的中心问题，团结带领广大人民群众彻底消灭了封建剥削的土地所有制，建立了农民土地所有制，实现了广大农民“耕者有其田”的理想，满足了劳动人民拥有自己土地的根本诉求。大革命时期，实施“减租减息”“限制田租”为主的土地政策，领导农民运动在广东、湖南等省开展限租、减租、铲除高利贷和苛捐杂税的斗争。土地革命时期，在各根据地开展以消灭封建地主土地所有制为主要内容的土地革命运动，先后颁布《井冈山土地法》《兴国土地法》，以法律形式规定土地没收和分配制度，在实践中逐步形成了一套比较适合中国实际的土地革命路线，即依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民土地所有制。抗日战争时期，实行以“减租减息”为主要特征的土地政策，团结一切抗日力量形成全国抗日统一战线，为最终战胜日本帝国主义侵略打下了基础。解放战争时期，先后发布《五四指示》和《中国土地法大纲》，明确提出废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度，将地主土地和乡村公地分配给无地少地的农民，并由政府颁发土地所有证，满足解放区农民的土地要求。国民经济恢复时期，颁布实施《土地改革法》，彻底推翻了已延续几千年的封建土地所有制，建立以农民土地所有制为主体的社会主义土地制度，使3亿多无地、少地的农民获得了7亿多亩土地和其他生产资料，彻底消灭了土地的长期不平等占有制度，纠正了劳动与土地要素的配置扭曲，极大地调动了农民的生产积极性，农村生产力水平与农民生活水平明显提高，为发展农村生产力、促进农业互助合作和推进国家工业化打下了坚实基础。

　　这一阶段，中国共产党通过解决土地问题赢得了农民，废除了封建性及半封建性剥削的土地制度，通过“耕者有其田”使广大农民获得了土地权利，调动广大人民的革命和生产积极性，进而形成了最广泛和充分的革命力量，并在广大人民拥护下取得了新民主主义革命的最终胜利。正如毛泽东同志1936年在延安回答美国记者埃德加·斯诺提问时所说，“谁赢得了农民，谁就会赢得中国”“谁能解决土地问题，谁就会赢得农民”。

　　实现农村土地私有制向公有制转变

　　在社会主义革命和建设时期，中国共产党不断探索社会主义土地公有制的实现形式，顺利完成过渡时期农业的社会主义改造，通过合作化、集体化建立起了农村集体土地所有制，联合农民快速实现了国家工业化和构建起比较完整的国民经济体系。社会主义过渡时期，经由互助组—初级社—高级社的农业合作化运动，基本完成了农业社会主义改造，实现农村土地私有制向公有制的转变，从所有制层面确定农村土地归劳动人民集体所有，保障了农民不至于因为土地兼并而破产和流离失所。通过农业合作化，将亿万松散的农民组织到社会主义建设中，改变农民贫困落后、农村公共产品短缺及农业基础设施匮乏和生产工具不足的窘境，实现了劳动人民迫切改善农业基本生产生活条件的根本诉求。这一阶段，中国共产党建立了国家所有土地和农民集体所有土地并行的土地公有制制度，从生产资料公有制上巩固了中国的社会主义制度。同时，在社会主义建设探索过程中也曾因经验不足在农业集体化中出现过急、偏快现象，农村集体土地所有制最终退回到“三级所有、队为基础”。这些经验教训被下一代中国共产党人认真汲取总结，为改革开放后的土地制度改革提供了历史借鉴。

　　稳固农村集体土地所有制基础

　　改革开放以来，党中央尊重农民的首创精神，顺应农民家庭经营的愿望，以赋予农民更加充分而有保障的土地使用权为重点，不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地解放了农村劳动力，推动农村社会面貌发生了翻天覆地的变化，满足了人民渴望物质生活水平提高的根本诉求。从“包产到户、包干到户”到家庭联产承包责任制，从农村土地承包期由15年延长到30年不变，再到现有土地承包关系保持稳定并长久不变，稳固了农村集体土地所有制的基础。创造性地提出分离土地所有权与使用权“两权分离”的制度设计，改革初期允许农民利用集体土地办企业等，有效释放了土地要素生产力，为乡镇企业繁荣发展和农村工业化奠定了基础。这一阶段，农村土地制度在坚持集体所有制和保障国家粮食安全的前提下，通过做实集体成员土地权利，确立农户家庭的经营主体地位，有效提高了农民的农业生产积极性，带动粮食和主要农产品产量大幅增长。农村集体建设用地的“两权分离”为农民以集体土地参与城镇化、工业化打开了渠道，农民得以分享改革开放以来经济社会高速发展带来的巨大红利。

　　赋予农民更充分更完整的土地权利

　　新时代以来，解决好土地问题仍然是中国共产党带领中国人民开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要议题。以习近平同志为核心的党中央坚持城乡融合发展，以“三权分置”为主线全面深化农村“三块地”制度改革，赋予农民更充分更完整的土地权利，切实保障农民土地权益，以加快实现农业农村现代化和共同富裕。如创新农村承包地“三权分置”，赋予经营主体更有保障、预期稳定的土地经营权，推动经营权有序流转，促进多种形式适度规模经营和新型农业经营体系的构建，巩固完善了农村基本经营制度。开展农村土地承包经营权确权登记颁证，明确现有土地承包关系长久不变的内涵，第二轮土地承包到期后再延长30年，依法赋予土地承包权、土地经营权用益物权权能。探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，坚持同等入市、同权同价，赋予了农村集体经营性建设用地和国有建设用地平等的市场地位，建立公平合理的增值收益分配机制。征地制度改革缩小征地范围、规范征地程序、采取多元化保障机制，更公平合理地保障农民的财产权利。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式，探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能，确保农民居者有其屋的同时提高农民财产性收入。这一阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，农村土地制度也逐步转型以新发展理念为指引，以生态文明和乡村振兴为目标，注重人地协调发展，促进城乡要素双向流动，全面保障农村生态友好、经济发展和民生幸福，满足农民最深层次的根本诉求，让农民依托更充分更完整的土地权利获得更多的“满足感”。

　　“耕者有其田”是中国人民自古以来的朴素愿望，百年来中国共产党坚持以人民为中心，依靠广大农民，把广大农民作为革命、建设、改革和复兴的推动力量，合理确定土地产权归属，科学配置土地资源，实现了“民有恒产”这一千年理想。中国共产党百年土地政策变迁历程充分体现了人民立场是中国共产党的根本政治立场，始终没有背离党一经诞生就为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命。党在各个时期的土地政策的制定，都体现了对广大农民利益的维护：推翻了压迫广大农民的封建半封建土地所有制，让劳动人民成为土地的主人；结束存在数千年的土地私有制，为社会主义现代化建设奠定制度基础；建立社会主义土地公有制并不断完善农民的土地权利，让农民富起来、国家强起来。中国共产党百年来的土地政策沿革满足了农民对土地的渴望，又从实际入手解决农民群众在生产和生活中所面对的困难，以人民利益为出发点和落脚点，始终把人民利益摆在至高无上的地位。在迈向全面建成社会主义现代化强国第二个百年奋斗目标的新征程中，土地政策要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，从农民的实际需求出发，继续深化改革，让土地资源更好地用之于民、造福于民。

　　（作者：章扬定，系广东省社会科学院副院长、研究员）

　　原文刊载于《南方》杂志2022年第3、4期