2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上提出“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜”。此后，中央有关部门和不少地方政府开始瞄准一些关键核心技术项目和重大应急攻关项目，积极探索推行这种创新性的科技项目组织管理方式。今年3月，“揭榜挂帅”制度被正式写入《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，这意味着该制度将在全国更大范围得到推广。
“揭榜挂帅”制度的有效实施需要特定的条件。一方面，在研究过程中，要塑造良好宽松的环境，确保揭榜挂帅的科研人员获得足够的科研自主权，心无旁骛、潜心研究；另一方面，在研究验收时，要建立科学健全的评价机制，对研究成效进行准确合理的考核，保证科研难题得到实打实的解决。由于过度重视对科研经费的过程性控制，传统的经费管理制度无力创造上述条件。在“揭榜挂帅”制度下，经费管理制度改革势在必行。
理解“揭榜挂帅”规律，提升科研经费使用自主权
“揭榜挂帅”是一种以重大需求为导向的科研组织模式，多瞄准基础性、颠覆性等重大科技难题，相较于传统资助模式，更侧重于发挥揭榜挂帅者自身科研能力。如果不能对科研经费享有充分的自由支配权，那么揭榜挂帅者就无力应对科研活动中的不确定性。但是，科研经费的公共财政属性决定了其支出与使用必须服务公共利益，受政府监督管理。
因此，揭榜挂帅者在使用科研经费时，必然受到公共财政规律与科研活动规律的双重约束。同样地，科研管理部门也必然要面对一个两难问题：对揭榜挂帅的科研经费过度放任，缺乏监管，就可能有失职之虞；对科研活动干预过多，揭榜挂帅者将无所适从，从而影响科研目标的实现。
为实现经费使用激励性与规范性的平衡，应通过负面清单等形式进一步扩大揭榜挂帅者的经费使用自主权，清单之外的可自主合理使用。如有必要，对于部分市场导向型项目可试行成果购买制等，进一步激发科技创新活力。
明确经费管理权限，铺设“揭榜挂帅”的信任底色
长期以来，我国科研经费管理体现出对科研人员极大的不信任，欲通过加强对科研人员经费使用的过程控制来提升经费使用的安全性。在“揭榜挂帅”制度下，经费管理制度则以信任为前提，通过下放经费管理权力来提升经费治理能力。然而，下放经费管理权力绝非简单地赋予揭榜挂帅者更多的经费管理与使用权利，而是对揭榜挂帅者的权责进行最优化配置，以此促进科研目的的实现。
按照权力应配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势的主体的原则，科研资助机关应明确经费管理权力下放的界限，经费支出与使用等具体的管理权限可由揭榜挂帅者行使，但对于科研目标设定、科技资源配置以及经费使用绩效监督等权力，必须由科研资助机关行使，不得随意下放。
此外，下放经费管理权限还应坚持权责相统一。随着政府职能从研发管理向创新服务转变，为避免以权力下放的形式逃避责任，应健全科研资助机关的自我约束、自我规范机制：一方面要为揭榜挂帅科研活动的顺利进行提供良好的政策环境、法律制度并维护良好的经费使用秩序，同时按照科研项目合同约定及时拨付经费，为揭榜挂帅者开展科研活动提供必要的服务；另一方面要确保经费使用符合社会公共利益，并加大对经费使用违法违规行为的制裁，履行公共财政受托责任。
培育经费使用自律，强化“揭榜挂帅”的科研责任
“揭榜挂帅”制度既要保障科学活动的自主性，也要求科学工作者能够担当更多的科研责任。但科研自主与科研责任并不是简单的对应关系：科研自主是国家目标下的自主，是以社会责任为基础的自主，责任既是对自主范围的约束，也是对自主型科研活动的一种保护机制。从表面上看，这种社会责任是由科研经费的公共财政属性所决定的，它是一种法律责任；但从根本上说，由于科研工作的高度专业性、前沿性，该责任主要源于科学勤勉求真的精神，因而它实乃一种内含科研自律的道德责任。
然而，科研自律需要一个健康运行的科学共同体，更仰赖于知识共同体自身的自治权力而非行政权力的外部规制。概言之，完善“揭榜挂帅”制度，既需提升科研诚信意识来强化揭榜挂帅者的科研责任，更需要充分发挥学术共同体的作用，规范项目资助、经费使用、项目管理以及结项鉴定等。
厘清行政与知识的矛盾，尊重“揭榜挂帅”的知识权力
“揭榜挂帅”制度是以知识权力为核心的科研管理制度。然而，出于对学术共同体“非授权”的知识权力的天然性质疑，行政机关倾向于加强对知识权力的监督和控制。严格的项目经费使用管控机制大大压缩了科研人员的自主性、创造性空间，难以充分释放科研人员活力。因此，行政权力如果希望更好地实现其监督与控制功能，就必须认识到知识权力在“揭榜挂帅”制度的重要作用。
知识权力来源于科研人员自身的专业性与权威性，而行政权力来自于行政系统的赋权，两者需要在科研管理实践中不断进行关系调适，寻找其平衡点：经费用途是否合法，财务人员只能从经费管理角度来看，但学术共同体却可以真正明确经费使用的过程及其合理性。同样，项目是否达到预期成果也需要科学共同体的专业性判断。因此，在“揭榜挂帅”制度下，处理好行政权力和知识权力的矛盾是经费管理制度改革的根本要求。
作者系华南理工大学社会科学处处长、研究员
本文系国家社科基金项目“科研管理‘放管服’改革法治保障研究”（19BFX058）阶段性成果
