城乡融合发展是推进乡村振兴战略的重要基础。2019年，国家发改委等十八部门联合印发《国家城乡融合发展试验区改革方案》，其中广东广清接合片区位列国家城乡融合发展试验区名单之中。该试验区建设是广清一体化、融入粤港澳大湾区的重要抓手，试验范围包括广州市增城区、花都区、从化区，清远市清城区、清新区、佛冈县、英德市连樟样板区。佛冈县作为广清接合片区的试验范围，正在探索城乡融合的“清远经验”。据此，课题组调研了佛冈县黎安村，发现了黎安村探索城乡融合过程中需破解的难题。
一、基本现状：城乡融合为乡村发展注入新活力
黎安村是位于佛冈县汤塘镇中南部的行政村，毗邻广州。辖区面积18平方公里，其中耕地面积3809亩，山地面积17653亩，下辖7个自然村：古楼山村、上黎村、古洞村、三丫树村、边海村、下黎村、湖竹脚村。户籍人口约6450人，约1513户。黎安村东接江菱塘村、四九村，南临广州从化，西接罗东村，脉塘村，北临围镇村、江坳村。省道S354自西向东穿过黎安村，黎安村目前已融入广州市“一小时经济圈”。由于村内就业机会较少，务农收入较低，再加上落后的医疗和教育，大部分村民选择外出打工。为了减少留守儿童的不安全感，很多年轻父母把孩子带在身边。有些村民积攒一些积蓄之后到镇里、县里、市里买房迁出农村。黎安村目前村落比较破旧，房屋密密麻麻，但是常住人口不多，以老人为主。
据《清远市佛冈县汤塘镇黎安村村庄规划（2021-2035）》方案，黎安村的村庄规划方向为美丽宜居、城镇转型村。打造城中村,一个重要的原因在于黎安村的马路对面就是工业园——广佛（佛冈）产业园。广佛（佛冈）产业园与广州开发区协同发展，打造生产、生活、生态三位一体的城乡融合示范区，带动周边村落融合发展。2021年广佛（佛冈）产业园共签约项目25家，投资额44.8亿，产值预估96.7亿，税收预估6.1亿。截至目前，园区已累计签约项目102个，预计达产总产值超400亿元，税收约28亿元。
《清远市佛冈县汤塘镇黎安村村庄规划（2021-2035）》 摄：李星穆
黎安村充分利用毗邻园区的区位优势，探索与园区合作的新机制。黎安村深入对接广佛（佛冈）产业转移园及园区内企业发展需求，挖掘培养输送本土人才，提供相关生产生活配套服务。黎安村也将积极向入园企业推广地方特色产品，如蛋鸡、青梅、沃柑、益肾子等，既让外地商客了解佛冈的特色作物，也帮助推动农民增收。通过推动佛冈农业向标准化、品牌化、规模化方向发展，推动农业结构调整优化、补齐短板，实现工业反哺农业、城市带动乡村，构建工农互促、城乡互补、区域协调的新型工农城乡关系。
正在建设中的广佛（佛冈）产业园，即将唤醒“沉睡的资源”，带动黎安村共同富裕（摄：李星穆）
佛冈县黎安村在政府领导的指导下积极贯彻实施清远“1221”工程，抓住城乡要素自由流动和公共资源合理配置，探索城乡融合的“广清一体标准”。但实施过程困难重重，目前黎安村还未真正实现城乡融合，仍处于探索阶段。其中一个重要原因是广佛（佛冈）产业园仍在建设中，红利尚未提现。
二、存在的问题：城乡融合遇阻碍
城乡融合是广佛产业园和黎安村之间的要素双向流通融合，如果仅有任何一方的要素单向流动都促不成融合。黎安村作为一个城中村，虽然有地理位置和交通上的显著优势，但在与广佛（佛冈）产业园前期的融合过程中，遇到了多方要素流动的障碍，概括起来便是人口、土地资源、基础设施要素的流动困难。因此，黎安村的发展活力难以激发。
首先是人口要素流动遇障碍。目前黎安村实现了村民迁徙到城里，还未实现城市居民迁徙到村里，城乡之间的流动还是单向的农村流向城市，未实现城乡双向流动。人口迁移最重要的原因，是城市里有更多的就业机会和更好的医疗、教育、养老机制。黎安村目前还未改造，房屋建筑比较破旧，生态环境、基础设施仍待完善。目前，村里主要是部分中老年人到广佛（佛冈）产业园做诸如保安、清洁、盖房子的基本工作，收入不高。本村村民的房子部分出租给广佛（佛冈）产业园的员工，租金也不高。由于自然禀赋较低、产业种类不多，黎安村很难吸引年轻人返乡就业和城市居民到黎安村旅游、就业。但是未来随着广佛（佛冈）产业园建成壮大，距其5分钟路程的黎安村有着天然的优势，可以改造成广佛（佛冈）产业园的“后花园”，搭建城中村改造合作平台，助力黎安村与城市的融合。
其次是土地资源要素流动遇障碍。黎安村大量人口离开，留下许多闲置土地，即撂荒耕地和建筑用地。土地作为不可再生资源，尽管无人居住，但也寸土寸金。黎安村在城乡融合中遇到的难题之一，便是用地指标上的制约。城中村在城乡融合过程中并不适合大改大建，只能通过整改闲置土地搭配广佛（佛冈）产业园建设。然而在我国乡村，土地归集体所有，土地流转同时影响着黎安村农民利益、政府集体规划和资本产业用地。一边是广佛产业园用地指标紧张，一边是黎安村土地大量闲置，土地资源要素流动的困难严重阻碍了城乡土地资源的开发利用和互补共享的实现。大量土地资源得不到充分利用，沦为没有产出价值的“沉睡资源”。
最后是基础设施要素流动遇障碍。广佛产业园建成后，将吸纳近10万劳动力，但目前产业园周边生活配套设施服务不齐全，医疗、教育、养老等基本公共服务保障不到位，与城市差距仍然较大。公共服务基础支撑弱，不足以支撑起庞大人口流动带来的生活压力。只有黎安村的基础设施得到保障，才能进一步促进人口要素的流动。如何破解城乡基础设施不均衡的结构、促进乡村在公共资源上的合理配置，是黎安村与广佛产业园在融合上需要克服的重要问题。
三、建议：融合发展需要稳步走，保障村民的基本利益。
在推进广清接合片区试点的城乡融合过程中，即便黎安村正在努力融入，但是在要素流动上仍有无法避开的问题和短板。对此，提出以下三条发展路径的思考。
首先，人口流动增活力。以人为本，构建城乡人口要素流动体制机制。黎安村增多自身发展机遇，是吸引能者能人回流的前提。乡村人口固然可以在城市发展，但黎安村要为他们留住最原始的根。广佛产业园管委会在讲述广佛产业园带动城乡融合发展时，提及建立人才供给流动站。即便黎安村目前人口存量不多，但通过供给站，在城市有一定发展的人才能够反哺黎安村。在源源不断的人口流动过程中，黎安村会有大量活力被激发出来。同时要在融合发展中健全体制机制，为维护产业园周边和管理人口做好制度保障。
其次，挖掘土地流动潜力，盘活“沉睡的土地资源”。黎安村充分利用与广佛（佛冈）产业园仅有5分钟路程的区位优势，鼓励进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度。通过建立农村集体经营性建设用地入市制度，推进闲置土地资源在符合国土空间规划和保护生态环境的基础上入市，通过流转闲置土地，将土地资源合理变现。充分发挥以广佛（佛冈）产业园为主干的工业产业协同发展平台，探索对黎安村进行整体升级改造，力争2025年底前，基本完成农村旧房整治，达到美丽宜居村标准。深入开展“四小园”和美丽庭院示范创建，建设园区道路、生活等配套设施，盘活“沉睡的土地资源”。通过产城融合发展，推动城乡融合发展。
最后，完善城乡交通基础设施，缩短城乡距离。广清两市计划共同促进“从黄高速”等重大基础设施的规划建设，全力推动广州和清远两市交通、产业、营商环境“三个一体化”，为全省区域协调发展和城乡融合发展探索新路径，创造新时代的“广清经验”。磁浮专线将缩短清远市区和广州主城区到清远南部旅游资源的距离，银盏站连接了广清城轨，清远市区市民通过广清城轨衔接转磁浮专线，只需20分钟，广州市区市民乘坐广清城轨转磁浮专线地铁，只需1个小时即可抵达清远南部旅景区。因此，若增设佛冈县黎安村等片区到工业园以及佛冈县城、磁浮专线银盏站的公交路线，开通运营广清城际花都站至清城站段路线，增设广州地铁机场北线和延伸从化线至佛冈，将缩短黎安村到广州中心城区、清远市区的距离，争取让“半小时经济圈”助力城乡融合。
（作者：洪迎秀，广东省普通高校特色新型智库“粤港澳大湾区新兴产业协同发展研究中心”研究人员、办公室主任；陈欣，广东省普通高校特色新型智库“粤港澳大湾区新兴产业协同发展研究中心”研究人员；陆剑宝，中山大学管理学博士、中山大学经济学博士后、广东省普通高校特色新型智库“粤港澳大湾区新兴产业协同发展研究中心”副主任、中山大学自贸区综合研究院研究员）
