一、引言

　　群众路线是我党的三大优良作风之一，是我党对马克思主义革命理论最具有原创性的贡献。1943年，毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》中，首次系统论述了群众路线的思想，指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”。中共七大和中共八大最终确立了群众路线的完整表述，即：一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。群众路线是我党根本的政治路线和组织路线，是我党夺取政权、持续执政的法宝，也是当前推进经济社会科学发展的关键所在。从政府管理的角度来看，“从群众中来”讲的是政策问题、议程与目标的确定要反映人民群众的真实需求；“到群众中去”讲的是政策执行、评估和修正要由群众说了算；“一切为了群众”讲的是政策执行的归宿与价值追求，政府公共管理的目标应该是追求群众利益的最大化；“一切依靠群众”讲的是政策执行的主体是人民群众，群众的认可和支持是政策执行的动力。只有从这四个方面彻底地贯彻群众路线，才能真正使各项政策接上“地气”，增强对群众诉求的回应能力。但群众路线的落实要依靠全社会的共同努力，尤其是各级地方政府的施政行为。本文假定群众路线首先是中央政府的要求，但这一要求的落实要通过有效的中央与地方政府的“委托代理”活动才能实现。在这种委托代理关系中，地方政府可能会过度偏好地方性目标，追求自身利益最大化，偏离科学群众路线的基本要求。地方政府的这种行为变异如果得不到及时有效地纠正，必将妨碍党的群众路线的贯彻执行，也会对我国经济、社会全面、协调和可持续发展造成负面的影响。为此，本文在“委托代理”理论的框架内分析了在落实群众路线的过程中，地方领导干部可能发生的行为变异，以及如何加强政府行为的评价监督机制建设，来消除地方政府行为变异的不利影响，确保中央提出的群众路线能够真正得到有效的贯彻执行。

　　二、地方政府行为变异的分析

　　政治学中的“委托─代理”关系，本质上是一种人民主权的实现方式。根据卢梭的观点，主权体现了全体人民的“公意”，不能由单一的个体或群体来代表，唯有全体人民直接行使才不会流失或被谮越。但这种理想的主权实施方式在现实中必然会遭遇高昂的交易成本而难以实行，为此，主权者必须把反映“公意”的人民主权委托给政府代理执行，同时，要将政府置于主权者的控制之下，政府的行为必须要向人民负责。在行使人民赋予的权力的过程中政府形成了一个自上而下的层级体系，各级政府组织之间又存在着另一种“委托─代理”关系，即中央政府扮演着公共事务委托人的角色，而地方政府则是事实上的代理人。

　　经济学中的“委托─代理”理论最初是用来分析两权分离的企业中的“所有者─经理”行为的，自从公共选择理论将“经济人”假设引入到政府行为研究中以来（Downs，1957；Niskanen，1971，1975），该理论越来越成为政府行为分析的一个现成的理论框架。这里，我们可以把地方政府官员看做中央治国者的代理人提供公共服务，具有信息优势和追求自身利益最大化的动机。因此，作为委托人的中央治国者有必要建立一套有效的激励与监督机制，促使地方政府恰当地行政，使得它们在追求自身利益的同时，也能最大限度地增进委托人的利益。

　　新制度经济学的研究指出，国家统治者在理性的驱动下，追求社会总产出和垄断租金的双重最大化，通过发展经济，降低交易费用和竞争约束，达到保持持久的政权稳定的目标（诺思，1991）。可见，作为国家的最高决策层，中央政府面对整个社会群体，其行为目标更倾向于社会公共福利最大化，这从另一个角度论证了党中央提出群众路线的科学基础。我国社会主义现代化建设的基本目的就是要不断发展生产力，不断满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。要实现这一目标，我国的经济、社会就必须持续健康的发展，就必须坚持科学发展观；要正确处理和兼顾社会各方利益关系，坚持公平和正义的原则，促进经济、社会和人的全面发展。因此，群众路线要求政府必须追求以群众利益为核心的多元化政策目标，包括经济增长、民生幸福、社会公平和生态良好等。但群众路线和科学发展观不能在现实中自动实施，其贯彻落实需要坚实的制度保障。上述多元化政策目标的实现不仅需要中央政府的努力，还在很大程度上地依赖地方政府代理人的恰当行政，但由于“委托─代理”关系中的固有矛盾，如果缺乏有效的激励和约束机制，地方政府就可能会利用自己的信息优势，追求自的私利，偏离中央政府委托人的目标，从而在现实中背离群众路线的要求。

　　自20世纪初现代公司制确立其主导地位以来，所有权和经营权的分离便成现代企业最突出的特征。两权分离使得公司在获得职业经理专业化经营收益的同时也要支付相应的代理成本，这些成本包括支付给经理人的各种报酬和由于经理人行为不当所导致的收益损失。由于存在着信息不对称，所有者无法完全获悉经营者的行为，面临着较高的监督成本，逆向选择和道德风险就会出现，经营者往往会专注于追求自己的效用目标最大化，而忽视了所有者的利益（威尔森，1969；罗斯，1973；詹森和麦克林，1976；霍姆斯特姆，1979，1982），即所有者追求企业利润最大化，而经营者追求个人控制权收益最大化。企业经营者的个人控制权意味着他们已经实际上取得了相当大部分的企业剩余控制权（格罗斯曼和哈特，1986），藉由这种剩余控制权，企业经营者可以方便地追求扩大在职消费和支出规模等个人效用目标。虽然，控制权回报在一定程度上弥补了货币激励不足，可以起到激发经营者的“企业家精神”的作用。但是，在企业控制权与剩余索取权过度偏离的情况下，管理者为了攫取更大的控制权收益，必然会产生机会主义行为，热衷于盲目投资，扩大企业开支规模。

　　在中央政府与地方政府的“委托─代理”合约中，地方领导干部也有追求个人控制权收益的倾向。在制度分析背景下，领导干部同样具有经济人理性，也会利用自己的信息优势地位，追求个人效用目标最大化。政府官员的个人效用函数主要包括货币性收益和非货币化收益两部分：货币性收益有职务工资收入和在职消费，非货币性收益主要包括政治支持、个人成就感、对权力的支配和职位晋升等，非货币性收益与货币性收益同样重要。地方官员通常都希望领导更多的人、控制更大规模的资源，从而扩大自己的职务含金量和政治影响力。职务控制权能为拥有者带来实在的利益，并能在一定条件下转化为经济资本，它与物质资本一样具有保值增值的内在动力。因此，地方官员具有内在的动力去扩大自己的控制权收益。地方政府官员实现自己职务控制权回报的主要方式就是扩大地方投资规模。地方投资规模的扩张至少在以下三个方面有助于增加地方官员的个人控制权收益：①地方经济规模越大，官员的各种在职物质利益也越大，官员的支配能力、成就感等非物质性效用也越高；②地方投资规模越大，经济社会结构越复杂，中央政府对地方官员进行监督的成本就越高，中央政府的控制和约束就会在一定程度上受到到削弱，这反过来进一步有利于地方政府官员的攫取个人控制权收益；③地方经济规模扩大还会加强地方政府官员的谈判力量，有利于它们在与中央政府讨价还价的过程中争取到更大的地方行政独立性和更多政策支持。在目前计划经济体制没有完全被打破，经济社会转型还没有完成的情况下，我国地方政府官员对个人控制权收益的追求尤为强烈。很多地方政府热衷于扩大地方投资规模，过于热衷追求经济增长，忽视其他民生、社会和生态等事关群众利益的发展目标，背离了群众路线的要求，。因此，要使群众路线落到实处，有必要建立一套科学的政府行为评价监督体系，完善领导干部的激励和约束机制。

　　三、以群众利益为导向推进政府绩效评估改革

　　为了约束领导干部的机会主义行为，保证群众路线能落到实处，首先要对政府的绩效进行科学的评估，促使领导干部梳理正确的政绩观。政府绩效是指在投入特定成本的条件下，政府公共管理所取得的效率、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的成果。政府政绩评估就是要在科学发展观的指导下，以群众利益为导向，运用科学的方法、程序和技术对政府绩效进行分析考评，并把考评结果与干部的奖惩紧密结合起来。以群众利益为导向的政府绩效评估实际上是政治市场上“市场导向”原则的体现，强调以群众利益为中心，以群众满意为政府绩效的终极标准。政府组织不是自我服务的，其职能是向社会公众提供公共产品，因此，政府部门必须时刻注意体察、了解社会大众对公共产品的需求和期望，同时接受社会公众的申诉和监督。

　　（一）科学设立政府绩效考评的标准

　　为了让政府绩效评估真正发挥作用，遏制地方政府的机会主义行为，以群众利益为导向的政府绩效评估必循遵循以下几个标准：①经济标准，主要衡量投入与成果之间的关系，其目的是在获得特定数量和质量的行政投入时，使有关成本最小化。政府行政活动中所需要的人力、物力、设备等构成了行政投入，而为了获取和维持这些人力、物力、设备所耗费的资金就是行政投入所涉及的成本，经济标准就是对这二者的比较。②效率标准，以货币化的形式来衡量投入与产出的关系，以最小的投入获取最大的产出。③公平标准 ，主要关注政府在提供公共服务和资源分配上是否公正，收入差距和社会矛盾是否在可以接受的范围内等问题。④效益标准，关注政府行政的社会质量和效果，在政府行政的过程中，没有质量和社会效益的效率是毫无意义的。尽管政府部门的工作内容庞杂，性质不一，效益要求也不一样，但归根到底，政府行政的效益标准需要看一项行政行为是否符合社会期待和群众需求。⑤回应性标准，指政府对群众的要求作出反应，并采取措施解决问题的能力。上述五项标准各有侧重，它们的结合才能从整体上反映群众的利益诉求，在进行政府绩效评估的过程中不能有所偏废。

　　基于上面五项标准所包含的价值导向，我们要在群众路线和科学发展观的指引下，改革现有的政府绩效考评制度，通过科学的绩效评价指标来正确地引导地方官员的行为取向，使他们兼顾地方发展的经济效益、社会效益和环境效益。为此，应设计一套科学、规范的干部绩效考核指标体系：一是经济发展指标，主要反映经济发展的规模、速度、结构和质量；二是社会发展指标，主要考察政府在维护社会公平正义、保持社会稳定、提供公共服务等方面的成效；三是资源与环境指标，主要评估各级政府对本地区资源、环境的保护和利用效果，衡量地区发展的可持续性；四是回应性指标，让群众来评价地方政府在工作作风、服务态度、服务质量和效率等方面的表现，考察政府行政的群众满意度。

　　（二）推进政府绩效评估主体多元化

　　改革开放以来，我国开始推行政府部门的目标责任制，以绩效考核作为政府机关内部管控的重要手段，并以此作为干部任免和晋升的依据，取得了一定的成绩。但长期以来，我国实行的是机关内部的自上而下的考核，上级部门成为最主要的考核主体，这就导致一些政府和部门唯上是从，忽视群众的呼声和要求。在许多情况下，政绩成了地方官员向上捞取政治资本的手段，绩效考评失去了规范地方官员行为的意义，这显然不利于群众路线的贯彻落实。以“群众利益为导向”进行政府绩效评估，要求改变以往评估主体单一的缺陷，引入政府之外的社会主体，如社会公众、大学和专业中介机构等，推进政府绩效评估主体的多元化，对政府职能行使情况进行评判，加强外部监督。国际上的经验表明，至少有三类社会主体可以参与政府绩效评估，不同的主体发挥了不同的作用：一是社会公众。社会公众参与政府绩效评估不仅体现了群众路线的基本要求，也是对政府进行有效监督的方法。事实上，政府的决策水平、服务质量和工作绩效如何，辖区群众的感受最直接也最真实。因此，群众理应要成为政府绩效评估的重要参与者。二是专家团体。由具权威性的专家团体对政府行为进行评估是世界上许多国家的普遍做法。由于外部专家在评估的组织、技术和指标设计方面受过专业的训练，专家参与可以提高评估的精确度和可信性。尤其是在一些专业性较强的公共管理领域，一般社会公众由于缺乏必须的专业知识很难对这些部门的工作绩效进行评判，此时就十分需要专家进行评估。三是大学、研究机构等社会组织。独立的社会组织也是政府绩效的重要参与者，有时可以发挥信息与资源优势，充当政府行为的独立第三方裁判者的角色。

　　因此，我国今后应大力推进地方政府绩效评估主体多元化进程，建立相应的制度，让群众有适当的渠道参与评估，积极引导培育民间独立的“第三方”评估机构，如民意调查机构，研究机构和大学等，从制度上界定它们的权力和责任，保障其运作的独立性。通过社会主体的参与，客观、公正和科学地评价地方政府行为，避免政府部门自我评估的缺陷。

　　（三）加强考评结果的运用

　　政府绩效考评要真正起到规范、约束和激励领导干部的作用，还需要将绩效考评结果与干部的奖惩紧密结合起来，真正做到凭实绩用干部。坚持凭实绩用干部是党的干部工作的本质要求，也是党的群众路线在干部工作中的运用。十六大提出，要注重在改革和建设的实践中考察、识别干部，把那些德才兼备、实绩突出和群众公认的优秀干部及时选拔到领导岗位上来。《干部任用条例》也把注重实绩作为选拔任用干部的重要原则和标准。要把这些要求落实到干部管理工作的实践中，就必须科学运用地方政府绩效评估的结果。一方面大力提拔和使用那些贯彻群众路线效果较好、工作实绩突出的干部；另一方面也要果断惩处哪些执行群众路线不力、工作实绩较差的干部。为此，必须建立完善按实绩定奖惩的干部激励和约束机制，切实做到有奖有罚，能上能下。制定和实施《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等制度，建立健全政府绩效评估的责任机制、申诉机制和监督机制，切实增强领导干部绩效考评的科学性、有效性和权威性。

　　（四）建立政府行政信息披露制度

　　在公司治理机制的设计中，为了减轻委托人所处的信息劣势，公众公司必须要按照监管要求进行信息披露，信息披露是保证经理行为透明的重要手段，避免经理人利用自己的信息优势掠夺委托人的利益。在“中央/地方”的委托代理关系中，地方政府官员拥有关于自己的行为动机、努力程度的私人信息，处于信息优势，而作为委托人的社会公众和上级政府则处于信息劣势，地方政府官员有可能利用自己的信息优势追求个人效用目标，扩大自己的控制权收益。因此，为了增强政府绩效评估的有效性，有必要加强政务公开力度，进一步扩大委托人的知情权。目前要尽快进行有关政府行政信息披露制度的立法工作 ，使得政府行政信息披露法治化，消除上下级政府之间、政府和群众之间在信息交流上的困难，进一步提高地方政府工作的透明度。在具体操作上，着重在以下几个方面推进政务信息公开：①政府岗位的职责、使命和人员构成；②政府行政行为的目标、内容与程序；③政府行政行为所适用的法规；④政府行政行为的结果；⑤相关财务指标和数据；⑥政府主要负责人的行为评价。

　　（本文为作者在“中共广东省委党校‘纪念毛泽东诞辰120周年理论研讨会’”上的发言。）

（南方网编辑：郊北）