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立法先行与改革创新同频共振

2020-09-14 11:35 来源:南方日报 马俊军

  今年是经济特区建立40周年。40年砥砺前行,40年沧桑巨变,深圳已经从一个边陲渔村蝶变为国际化大都市,并成为粤港澳大湾区协同发展的核心引擎之一。40年来,深圳作为改革开放的先锋,用足用好经济特区立法权,在全国制定了一系列先行性、试验性和创制性的地方性法规,充分发挥了“立法试验田”的作用,为国家层面的立法工作提供了宝贵的经验。

  在创新和变通上下功夫,提高立法的前瞻性、引领性、示范性

  除了1992年全国人大授权深圳的特区立法权,在2000年通过的《立法法》中,深圳作为较大的市也享有地方立法权,这是深圳改革发展的重大优势。深圳充分发挥“立法试验田”作用,始终做到立法先行与改革创新同频共振,坚持以立法促改革、谋发展、惠民生,形成了与深圳经济社会发展相适应、与国家法律体系相配套、与国际惯例相接轨的法规框架。

  据统计,自1992年以来至2020年8月中旬,深圳市人大及其常委会通过的法规及有关法规问题的决定,七成以上属先行先试和创新变通类法规,填补了相关领域的法律空白,不仅为深圳拓荒探路提供了坚强保障,也为全国立法输送了“深圳样本”。例如,1993年的《深圳经济特区股份有限公司条例》《深圳经济特区有限责任公司条例》,是内地第一批公司法;1994年的《深圳经济特区住宅区物业管理条例》,在内地第一次以立法的形式确立了“物业管理”这一全新的概念;1995年的《深圳经济特区公民无偿献血管理条例》,是内地第一部有关无偿献血的地方性法规;1997年的《深圳经济特区奖励和保护见义勇为人员条例》,在内地立法保障英雄“流血不流泪”;再如2020年8月26日审议通过的《深圳经济特区个人破产条例》,是内地第一部有关个人破产的立法。

  在完善人大主导立法工作的体制机制上下功夫,提高科学立法水平

  党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。《立法法》第51条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。”

  在创新和完善人大主导立法工作的体制机制方面,深圳走在全国前列。2014年深圳在全国率先出台《关于进一步发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》,一是改变过去由政府各部门提出的立法项目,人大负责“拼盘子”的做法;二是强调立法项目的选择应由人大决策,法规的主要制度设计由人大来决定,向部门利益法制化说“不”;三是法案的起草、审议、再到监督等各个环节的程序和规则,都由人大来制定。通过人大把握方向和大局,不断提高立法质量和效率,逐步实现了由管理型立法向服务型立法转变,由数量型立法向质量型立法转变,由粗放型立法向精细化立法转变。

  科学立法方面,2001年10月1日施行的《深圳市制定法规条例》,引入立法辩论制度和重要条款单独表决制度。2019年在《深圳经济特区科学技术普及条例》(2020年1月1日施行)起草过程中首次开展立法量化论证,对公民科学素质发展检测指标体系等进行测算评估,形成深圳市民具备科学素质比例问题的说明、科普经费测算评估等报告,为科普规划、科普绩效等制度设计提供数据样板和大数据分析,提升立法科学化、精细化水平。此外,充分发挥深圳大学经济特区立法研究中心的智库作用,对社会化养老服务制度、深圳市人大常委会议事规则修改、经济特区立法法律责任等课题进行研究,形成研究报告,为立法提供智力支撑。

  在扩大公众有序参与上下功夫,凝聚共识提高民主立法水平

  立法的过程,实质上是不同利益的整合、协调和平衡的过程。平衡各种不同利益要求的最好办法,是让各方都能参与到立法过程中来,把各自的利益要求都充分表达出来,然后加以整合、协调、平衡,从而使制定的法规正确反映和兼顾不同方面的利益要求,使法规实施更加有效。

  深圳一直坚持开门立法,2014年出台《深圳市人大常委会关于在立法工作中进一步发扬民主的规定》,要求扎实开展立法前论证、立法后评估工作,以多种形式介绍立法项目的起草背景,引导公众参与讨论提出意见。同时,尝试在报纸、政府网站、新闻媒体等平台上,开辟在线访谈、立法项目论坛、征求意见专栏等形式,以及采取个别访谈、上门征求意见、民意调查等创新形式开门立法。深圳目前设立企业立法联系点12个,社区立法联系点240个,充分发挥立法咨询专家库、立法研究中心、立法联系点作用,扩大公众对立法的有序参与。

  在满足人民美好生活需要上下功夫,从经济立法一枝独秀到各个领域全面开花

  深圳在取得特区立法权之后很长一段时间里,经济立法是特区立法的重头戏,这些法规在培育市场主体、规范市场秩序、扩大对外开放方面发挥了积极作用。但随着经济发展水平的提高,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,深圳在这些领域的立法近年来比重大大增加。

  以深圳市人大常委会近年的立法为例,社会建设领域的立法占到50%以上,涉及城市管理、医疗卫生、社区建设、劳动就业等方面。例如,2020年5月1日实施的《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》,将有效革除滥食野生动物陋习,防范重大公共卫生风险,加强生态文明建设,促进人与自然和谐共生;2020年9月1日实施的《深圳市生活垃圾分类管理条例》,将引导深圳市民改变丢垃圾的习惯,从源头减量分类。

  《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》对深圳未来发展有五大战略定位,即高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋。《意见》明确支持深圳用足用好经济特区立法权,在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下,允许深圳立足改革创新实践需要,根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。《意见》赋予深圳特区立法巨大探索空间,深圳这片“立法试验田”的先行示范,将为全国立法工作贡献更多的智慧和经验。

  作者系中共广东省委党校法学教研部副主任、教授

编辑: 周宇健

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