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地方政府的角色回归
 
记者 徐淑琼
 

  著名学者杨瑞龙解读地方政府在中国市场化进程中的作用

  市长与董事长一起到北京要项目,这种事情在美国难以想象,在中国却非常普遍,因为中国选择的是一条渐进式而不是激进式推进市场化进程的改革道路。中国20多年的改革开放,是在不改变原有政治框架的前提下,通过在行政系统内的放权,逐步放出一个市场。这种渐进式推进市场化模式使得地方政府在早期的改革中扮演了政治与经济的双重角色。如今,在许多经济活动领域已经市场化的情况下,地方政府的角色发生了什么变化?政府如何转变职能以适应这种变化?藉中国人民大学经济学院院长、博士生导师杨瑞龙教授做客广州“岭南大讲坛”之机,记者采访了这位国内新制度经济学研究领域的专家,请他解读如何看待地方政府在中国市场化进程中的重要作用。

  “北京共识”对应“华盛顿共识”

  记者:您被认为是国内新制度经济学研究领域的领军人物,在您的研究框架下,您如何描述我国20多年的改革开放?

  杨瑞龙:我是从事制度经济学研究的,因此与其他学者讨论改革开放不同,我会在我特定的逻辑体系下讨论中国的改革开放。

  对转型国家即从计划经济体制向市场经济体制转变的国家研究很多,西方一个主流理论即自由市场经济理论,也就是“华盛顿共识”认为,市场化过程本质上是一个自由化过程,而自由化首先要打破原来的政治格局。按照“华盛顿共识”,最优的改革路径是:首先政治上应该是多元的;其次经济上通过法律途径来确定私人产权,然后实施“休克疗法”,一步到位实现市场经济。前苏联东欧基本上是按照这个路径进行改革的。事实证明,按照这条改革路径未必是最好的,至少在那些国家出现了很多问题。

  中国实行的是一条渐进推进市场化进程的改革路径。我们不是在一张白纸上画图,我们是在中国现有的文化体制格局下,在不排斥政府作用的前提下,走渐进式的市场化道路。不是“先破后立”,而是先立一点然后再跟进,在经济体制上先改一点,然后政治体制跟进。不是先有一套理论,而是“摸着石头过河”。中国的改革道路走到今天,取得了举世瞩目的成就,创造了多年持续的经济高增长。尽管我们也出现一些问题,但总的来说成绩辉煌。中国的改革实践引起国内外学者的关注,大家开始思考如何从理论上加以总结,在总结过程中形成了一个共识———“北京共识”。“北京共识”承认市场化进程中政府所扮演的角色,不认为市场化过程是个完全不受控制的自由化过程,不认为经济利益的多元化完全可以通过一夜之间的私有化来完成。

  显然,根据“华盛顿共识”,应该先有政治上的多元化,然后经济上私有化,才能建立市场经济体制。“北京共识”则认为,完全可以通过先放开市场,形成多元利益主体来促进产权变革,通过产权变革促进政治框架的变化,慢慢塑造与市场经济体制相适应的政治构架。这是一条有序的渐进式改革道路。

  事实证明,根据中国改革实践总结出来的“北京共识”的观念和理论,独立于西方的完全自由主义的理论构架,根据这个理论,我们可以走出一条有中国特色的改革道路。也因此,近一二十年来,不仅投资的热点在中国,市场的中心在中国,我们还发现,经济学研究的热点也在中国。世界上著名的经济学家几乎都到过中国,他们对中国这片土地上发生的事情很感兴趣。

  行政系统内放权放出一个市场

  记者:如何看待政府与市场的关系?在20多年改革开放的过程中,地方政府扮演了什么样的角色?如何评估地方政府在20多年改革开放中的作用?

  杨瑞龙:中国的地方政府在改革开放中扮演了特别重要的角色。市场化是我们改革的目标,但我们并没有放弃原有的等级框架,在改革之初我们完全是由政府来控制的。在政府控制下要确立市场体制从理论上说存在许多障碍,那么,怎样让资源配置权从政府转向微观主体呢?

  中国的改革首先进行的是行政性放权,即资源配置权力在行政系统里分解,中央经过选择将一部分行政权力下放到地方或部门,或把一批原来隶属于中央的企业下放到地方。比如下放到广东省,广东省把一部分权力下放到广东所属的国有企业,再把一部分权力下放到佛山市,佛山市再把一部分权力下放到佛山所属的国有企业,然后又把一部分权力再往下放权。

  为什么这样一种行政系统里的放权可以放出一个市场?这里的关键在于当时建立了一个激励机制———财政包干体制。地方政府不可能自己觉得手上的权力多了,不要了,往下放,而权力如果不下放给企业,市场机制便难以建立。所以,必须建立激励机制,地方政府才有动力将权力下放给企业。财政包干体制建立后,通过财政包干体制确立一个基数,地方政府财政收入超过基数部分,中央和地方可以分成。基数的大小和分成比例,由地方和中央进行谈判确立,一旦确立,超基数部分财政收入地方政府就可以按比例分成,然后将分成部分留下来进行投资。这样一来,地方政府开始关注本地经济发展,本地经济越发展,财政收入规模越大,基数一定,分成比例一定,留下来可自由支配的财政收入就越多。而本地经济的发展与一个地方民营企业的发展、国有企业的发展相关。结果,行政放权后,地方政府开始向下放权,不放权不行,因为财政包干体制确立以后,地方与地方之间开始展开竞争。比如广东和上海竞争,上海和江苏竞争,江苏和浙江竞争,如果不向企业放权,不发展民营经济,江苏的资源就会转移到浙江,浙江跟着自然也要放权。

  所以,从上世纪80年代开始,尽管我们没有搞私有化,但同样实现了一个不断深化的向企业、向个人、向私营企业主不断放权,确立其产权的过程。在这个过程中,地方政府起了一个非常重要的作用。

  特定制度环境下的政府特殊行为

  记者:拥有较大资源配置权的地方政府同时成为追求经济利益最大化的政治组织,地方政府的这种双重角色会导致怎样的行为?具体来说,中国的地方政府与其它国家的地方政府,比如说与美国的地方政府有什么区别?

  杨瑞龙:中国的地方政府与西方经济学所描述的政府有很大的区别。根据西方经济学理论,政府与企业界限分明,政府就是政府,企业就是企业,政府就是做市场做不了或做不好的事———提供公共产品。显然,如果是在一个非常成熟的市场经济条件下,这是对的。但中国走的是一条渐进式的市场化道路,在渐进过程中,地方政府扮演了非常重要的双重角色。

  市长和董事长一起跑到北京去要项目,这在美国是不可想象的,但在中国很普遍,这完全是中国特色,因为中国走的是一条特别的改革道路。中国的市长和美国加利福尼亚州州长的行为目标、行为方式完全不一样。在加利福尼亚州州长的报告中,满纸都是男女平等、移民、城市道路等等,都是公共问题。再看看我们的市长,他要讲GDP、招商引资、房地产价格,他要关心这些问题。这里不存在哪个好哪个不好的区分,而是一个特定的制度环境下的特殊行为。所以,评判一个地方政府的行为一定要放在一个特定的历史阶段来衡量。

  我们完全借助地方政府官员的这种双重性:一方面,他要正常升迁就需要有政绩;另一方面,要政绩就要有GDP,就要招商引资,就要创造投资环境,就要对产权进行保护,从而推进了市场化进程。结果,在地方与地方的竞争中,在中国现有政治体制框架下,地方政府官员对政治目标的追求不经意间转化为对经济目标的追求。在这个不经意间,中国悄悄地、不知不觉地朝着市场化方向越走越远,结果走到了今天。

  深化改革适应市场化进程

  记者:这种双重角色是不是现实中一些问题产生的原因?地方政府在经济方面的角色过于强大的话会不会成为进一步改革的障碍?

  杨瑞龙:地方政府的行为目标是双重的,因此我们也要看到,地方政府的作用也是双重的:有正的作用也有负的作用,而且完全捆绑在一起,这就引发了为什么要提政府体制改革。一方面,在政治上由于我们在一个既定的体制条件下,通过对政治目标的追求转化为经济目标,导致市场化进程,所以和前苏联东欧出现的经济上急剧衰退、社会混乱动荡不同,我们很有序、很稳定;但另一方面,我们也要看到,中国市场化领域的枢纽点是通过地方政府来完成的,地方政府掌握了太多的权力,这些权力在相当多的领域是在政治系统里行动,但立足点、作用点是在经济领域,政府的行为边界不清楚,产生了一个模糊区,所以现实中出现了很多合理不合法,合法不合理的事情。

  为什么中国目前腐败问题比较严重,地区间差距较大,这些都和社会转型到了一个阶段,地方政府特别的角色和特殊的行为有很大的关联。特别是市以下处局单位,有强化权力的倾向,出现比较多的干预和地方保护主义。一方面,做什么事都要盖章才能办成,不盖章便办不成事,这就容易滋生权力寻租,出现权钱交易的腐败现象;另一方面,中国经济的增长靠的是市场主体之间的竞争,但这种市场主体之间竞争的背后由于存在地方保护主义,就表现为地方与地方的竞争,大家都希望本地发展,有比较强的谈判能力,有更强的增长趋势,有更好的政治表现,结果强的越强,地区间差别有扩大化倾向。所以我们不但要看到不同阶层之间的收入差距,更要看到地区与地区间的差距。

  早期通过行政放权来推进市场化进程,结果导致政府的双重角色,虽然有一定代价,但正的作用大于代价,但如果在今天许多经济活动领域已经市场化的情况下,仍然保留政府的双重角色,特别是政府在经济方面的角色过于强大的话,就会对下一步的改革造成障碍。

  因此,市场化走到今天,一个重要的问题摆在我们面前:在相当多的资源由市场配置的条件下,政府体制应该作必要的调整和改革,以适应市场化进程,把改革引向深入。政府是时候从双重角色向单一角色转变。

  从审批权切入转变政府职能

  记者:政府角色转变从何处着手?进一步深化改革,政府的职能范围将作哪些调整?

  杨瑞龙:首先,非常重要的一环是国有企业这一块。一部分企业要推向市场,实现产权多元化,政府逐渐退出,让企业成为真正的市场主体;而对那些仍由政府控制的企业,要尽快完善国有资产管理体制,实现政资分开、政企分开,通过政资分开来解决政企分开,使企业成为真正的市场主体。其次,政府作为一个单独主体参与经济活动的领域要逐步减少,政府不能与民争利。我认为可以从减少审批权切入。一般性竞争领域应大幅减少审批权,申报、备案就可以了。政府主要对公共领域,涉及国计民生、国家安全领域保持必要的控制权。

  增大政府决策的透明度也是非常重要的。特别是政府的决策涉及到经济利益主体的利害关系时,尤其需要透明化。像土地出让、重大公共投资项目,都应该增加决策的透明度,引入人大等社会环节来加大对政府的制衡和约束,减少由于黑箱操作导致的不透明,以及对利益关系的干预而扭曲的市场机制。这些都是下一步政府管理体制改革要做的。

  政府管理体制改革的目标就是向服务型政府转变,确立“小政府大社会”。服务型政府中政府与经济的关系是,政府不再当运动员,只充当裁判,制定规则,进行裁决。政府的主要职能:一是创造一个公平竞争的环境;另一个就是提供公共产品,包括城市环境保护、公共设施建设、社会保障体系的构建等等,其中社会保障体系的构建尤其重要。

  通过这一步改革,政府逐步回归到它在市场经济体制中应该扮演的角色。如果这一步改革到位了,我们就可以建立相对完善、相对成熟的市场经济体制。

  “下逼上推”令双重角色回归单一

  记者:您认为这个过程有多长?10年还是20年?

  杨瑞龙:乐观估计,我希望在10年左右时间,当然有的人认为10年不行,要20年。我相信最早在2015年,最晚到2020年,我们可能在政治上有自己的特色,但在经济运行上相对比较成熟,比较完善。我对中国的改革比较乐观,只要不出现大的动乱。

  记者:事实上,哪个部门都不愿自动“交出”手中的图章,放弃手中的权力。地方政府从双重角色向单一角色转变谈何容易,下一步的改革显然非常艰巨,您为什么这么乐观?

  杨瑞龙:我们希望政府可以从双重角色回归到单一角色,要达到这个目标,就要靠“下逼上推”,上下互动。很明显,现在“下逼”的力量很大。经过20多年的改革,大部分国有企业产权改革基本到位,基本上成为了独立的市场主体。民营企业、外资企业更是在地方经济中占据相当的比重。当一个企业从一个地方向外转移资本并不是很难或代价不太高的时候,那么如果一个地方要盖章才能办成事,不盖章就办不成事,企业自然会选择到不需要盖章或少盖章的地区发展。结果,为了吸引竞争资源,地方政府就要在简化程序上下功夫。这是地方和地方之间竞争、企业和企业之间竞争的“反逼”机制。很多地方政府的改革都是出于创造投资环境,为了投资环境的改善。我们经常听到一些市长在招商引资动员报告会上对下属说:不换脑子换位子。如此一来,地方官员为了位子,不得不创造条件。

  还有一股力量来自上面的“推”。“十一五”规划纲要明确提出,要着力推进行政管理体制改革,推进政府职能转变。按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则,合理界定政府职责范围,加强各级政府的社会管理和公共服务职能。进一步推进行政审批制度改革,减少和规范行政审批。这就是“上推”的力量。

  在“下逼上推”过程中,政府职能逐步发生转变。这是每天都发生在我们周围的事情。


  ■学人档案:杨瑞龙


  主要简历 1982年毕业于南京师范大学,1987年在南京大学获经济学硕士学位,1990年在中国人民大学获经济学博士学位。曾赴澳大利亚昆士兰大学、丹麦奥登塞大学访问进修。现为中国人民大学经济学院院长、经济学教授、博士生导师,教育部“长江学者奖励计划”特聘教授。兼任北京市学位委员会经济学科评议组成员、北京市政府顾问、北京市经济学会副会长、多所大学客座教授。研究领域

  在制度经济学、企业理论、非均衡经济学等研究领域颇有建树。曾先后获我国经济学最高奖———第八届、第十届孙冶方经济科学奖及其他重要奖项。已出版了《宏观非均衡的微观基础》、《现代企业产权制度》、《面对制度之规》、《当代主流企业理论与企业管理》、《企业的利益相关者理论及其应用》、《企业共同治理的经济学分析》、《国有企业治理结构创新的经济学分析》等专著。在《经济研究》、《中国社会科学》、《管理世界》等核心刊物发表学术论文百余篇。

(编辑:林湄) 

 

 
羊城晚报网络版 2006-05-15 08:44
 
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理论关键词
科学发展观 执政能力 政治局集中学习 广东学习论坛 党的先进性 新农村 “三农”问题 县域经济
五中全会精神 “十一五” 哲学社会科学 医疗体制改革 和谐社会 宪法知识 股权分置 泛珠三角
减免农业税 循环经济 环境友好型社会 房产新政 和平崛起 企业文化 审计风暴
 
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