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中国行政改革视野下的政务透明
 
戴光前
 

  新中国建立后,中国共产党就确定了人民当家做主的执政纲领,形成了在一切政务活动中发扬民主、充分走群众路线的优良传统,构建了党和群众、政府和公民之间的鱼水关系,奠定了民主政治建设和透明行政的坚实基础。上个世纪80年代以来,中国政府为适应改革开放和发展社会主义市场经济的要求,不断推进和深化行政体制改革,政务透明作为改革的重要目标之一,内容和范围日益拓展,取得了显著成效。

  一、中国推行政务公开的意义和历程

  在中国行政改革过程中,推行政务公开具有重要的现实意义。首先是有利于继承优良传统,落实公民权利,反映民意、集中民智、凝聚民力,保证公民参与公共事务管理,推进社会主义民主政治建设;其次是有利于转变政府职能、政府治理方式和政府工作作风,为进一步扩大开放,发展社会主义市场经济提供良好环境;第三是有利于规范政府行为、强化政府责任、提高政府行政能力;第四是有利于制约行政权力,建立健全惩治和预防腐败的制度体系。因此开展政务公开工作已经成为各级政府的一项具有战略意义的改革任务。

  中国的政务公开首先从基层开始,然后逐步在全国推开,这一历程大体经过了三个阶段。

  (一)1988年到1996年,政务公开的雏形开始出现。1988年3月,中央政府要求各级行政机关在廉政建设中要推行公开办事制度。随后,浙江、河北、山东等有关地市政府从公众意见最大、最关心的热点问题入手,从最容易发生腐败现象的环节抓起,着眼于行政管理行为的公开化,开始进行政务公开试点。一些地方建立了公开办事制度、公开办事结果、接受群众监督的“两公开一监督”制度。这一制度适应了改革开放的新形势,受到了群众的普遍欢迎。至此,政务公开制度初现端倪。

  (二)1997年到2002年,乡镇政务公开由试点到全面推行,县(市)政务公开开始探索。1997年按照中央政府的要求乡镇政务公开开始试点并逐步推开。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于在全国乡镇机关全面推行政务公开制度的通知》,对在乡(镇)政府全面推行政务公开作出部署,并对县(市)级以上政府的政务公开提出要求。至此,政务公开作为一项制度在全国基层政府普遍实行,并在县级以上政府进行实践。

  (三)2002年以来,政务公开被列入各级政府的重要议事日程,逐步成为其施政的一项基本原则。2002年中央政府明确提出要建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,政务公开成为中国行政改革的重要内容,也成为新一届政府重要的施政原则。2003年6月,全国政务公开领导小组成立,进一步加强了对全国政务公开工作的领导。2005年中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于进一步推行政务公开的意见》,对各级政府的政务公开工作进行总体部署。在乡(镇)和县(市)政务公开不断深入的同时,省级行政机关和国务院各部门开始探索实行政务公开。从此各级政府把政务公开列入重要议事日程,政务公开逐步成为一项基本的施政原则。

  在推进政务公开的过程中,随着行政改革的日益深入,中国政府加大了相关法律法规的建设力度:一些地方政府和中央政府部门制定了政务公开的专项法规,同时,包括《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等在内的大量法律法规也对相关政务公开作出了具体规定。

  二、中国推行政务公开的主要特点和成效

  中国各级政府经过近20年的努力探索,逐步形成了符合中国国情和政府实际的政务公开制度,并取得了良好的社会效果 。

  (一)落实公民知情权,提高政府透明度。在推行政务信息公开的过程中,中国政府贯彻“公开是原则,不公开是例外”的理念,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外,政府必须向社会公开所有政务信息。

  1围绕政府职责和行政过程,确定政务信息公开内容。政务信息公开的内容主要包括行政机关的机构设置、人员管理、职责权限;行政法规、行政规章和规范性文件的制定或修订;行政决策、执行、监督的项目、程序、方法、结果。

  2围绕公众普遍关心、涉及公民切身利益的问题,确定政务信息公开重点。目前乡(镇)政府重点公开征地补偿政策、乡镇集体经济发展政策以及各类救灾和优抚资金、财政转移支付资金使用等情况;市(地)、县(市)级政府重点公开本区域城乡发展规划,重大项目审批和实施,税费减免政策、大额资金使用、大宗物品政府采购、国有土地、矿产资源和产权交易、政府工程招标投标,重大灾情、疫情和安全事故的发生、预报和处理情况以及行政机关主要领导干部勤政廉政等情况;省级政府重点公开本地区经济建设和社会发展相关政策、总体规划,行政许可事项的设定和取消,财政预决算以及领导干部廉洁自律等情况。

  3充分利用各种形式,扩大政务信息公开范围和受众群体。目前,基层政府普遍设立了政务公开栏,发放了百姓明白卡;地(市)级以上政府已经定期发布政府公报。各级政府及有关部门普遍设立了咨询服务电话。截至2005年底,中国有政府网站近12000个,政府网站已经成为政务公开的重要窗口,中央政府门户网站正式开通当日的点击量达到4048万次;国务院近70个部门、27个省、自治区、直辖市建立了新闻发布和新闻发言人制度,定期或不定期发布政府重大政务信息。在2005年,国务院新闻办公室、国务院各部门和各省级人民政府共举办了1088场新闻发布会,其中,省、自治区、直辖市举办630场,平均每个省18天就举办一场新闻发布会。

  (二)落实公民参与权,提升公共治理能力。以政务信息公开为基础,放松并规范行政规制,实现并扩大政府决策与执行的民主参与,提高公共治理能力,是政务公开的基本出发点和立足点。

  1改革行政审批制度,放松并规范行政规制。首先,各级政府在全面清理行政审批项目的基础上,取消或调整行政审批项目,解决长期以来行政审批过多过滥的问题。从2002年到2004年,国务院分三批宣布取消和调整行政审批项目1806项。到2004年底,国务院部门的审批事项已减少501%。同时,地方政府也大幅度精简行政审批项目。其次,规范政府审批行为,逐步实现行政审批的公开化。2004年7月开始实施的《行政许可法》使行政审批的公开透明有了法律依据,截至到2005年底,全国共建立综合行政服务中心4159个,行政审批的事项、依据、条件、程序、期限实现了全面公开。

  2建立公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策透明机制。首先,政府作出重大决策和专业性较强的决策时,要先组织专家进行必要性和可行性论证。近年来,国家曾组织专家完成了国家中长期科学与技术发展规划、农业科技发展规划、中国可持续发展水资源战略、公共卫生建设规划等若干重大发展战略的研究报告。其次,政府在进行决策和起草规范性文件时,要采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛征求专家、公民、有关组织的意见。在利益多元化的今天,只有充分了解各方看法,才能更好地维护公共利益。2002年1月,政府有关部门第一次举行全国性的行政决策听证会,就“铁路部分旅客列车票价实行政府指导方案”进行听证,引起社会广泛关注。近年来各地举行的各类听证会数以千计,公众参与政府决策的积极性空前提高。

  3建立公众、行政管理相对人及其他利益相关者参与行政执行的机制。行政机关在作出对管理相对人、利害关系人不利的执行决定之前,要给予其陈述和申辩的机会;作出涉及管理相对人重大权益的执行行为时,当事人或其他利害关系人要求举行听证,行政机关应该组织听证;作出涉及重大公共利益的执行行为时,要向社会公告,主动举行听证;作出不利于管理相对人决定后,管理相对人有权申请行政复议或者提起行政诉讼;管理相对人对行政机关的侵权行为有权要求行政补偿或行政赔偿。近年来,各级人民法院受理的行政诉讼案件大幅度上升。2005年地方各级人民法院全年共审结一审行政诉讼案件95707件,其中撤销、变更、确认行政行为违法或无效16895件;维持行政机关行政行为37192件;尊重当事人诉讼权利,准予原告因行政机关改变具体行政行为而撤诉等41620件。审结国家赔偿案件2991件,涉及赔偿金额3751万元。

  (三)落实公民监督权,强化政府责任。以政务信息公开为基础,以行政决策和执行的民主参与为前提,完善社会监督机制,为公民、法人和其他组织监督政府创造条件,是政务公开的重要组成部分。目前中国政府在充分利用传统监督方式的基础上,正在努力拓宽公众参与监督的渠道。

  1建立举报投诉制度,提高社会监督的积极性。近年来,在完善各级政府监察部门举报机构的同时,各级政府及其所属部门也普遍建立了举报投诉制度,公众、法人或其他组织可通过来信、来电、登录政府网站或亲临有关部门等方式对国家行政机关及其工作人员的违法违规违纪、效率低下等行为进行举报或投诉。目前举报投诉已经成为公众监督政府、规范政府行为的重要渠道,截至2005年底,全国共有行政投诉中心5458个,共受理行政效能投诉92243件。

  2开展社会评价政府活动,提高社会监督范围。社会评价政府是近年来在行政改革过程中产生的新型政府监督模式。目前各地在与公众直接打交道的窗口部门都普遍建立了服务对象评价制度,行业评价和部门评价活动进展良好,对政府进行整体评价的尝试也有很好的效果,如南京市的万人评政府活动不仅有非常大的社会反响,而且对规范行政机关及其工作人员的行政行为发挥了积极作用。

  此外,中国在推行行政机关政务公开的同时,还在农村推行村务公开,在企业推行厂务公开,在城市社区推行居委会事务公开。在“四公开”中,政务公开是核心,村务公开、厂务公开、居委会事务公开是基础。推行村务公开、厂务公开、居委会事务公开扩大了政务公开范围,提高了公众参与程度,营造了良好的政务公开的社会氛围。

  三、中国推行政务公开的经验

  在中国近20年的政务公开实践中,各级政府和公众创造了很多好的做法。这为今后的政务公开工作奠定了良好的基础,也使我们积累了以下几点初步的经验。

  (一)明确目标,实现政务公开健康有序发展。中国政府推行政务公开的最终目的是建立服务政府、责任政府和法治政府。因此,中国的政务公开以保障公众民主权利、维护公众根本利益为出发点和落脚点,坚持严格依法、全面真实、及时便民的原则,与深化行政管理体制改革、全面推进依法行政、提高政府行政能力、建设民主政治的进程保持一致。依据目标,确定政务公开的主要任务、重点内容、基本形式,建立健全政务公开的领导体制和工作机制,制定政务公开的制度和保障措施,从而保证政务公开协调有序地稳步开展。

  (二)转变观念,提高政府推进政务公开的自觉性。目标确定之后,解决思想认识问题是关键。中国是个有长期封建专制和官本位历史的国家,缺乏公开传统。因此在推进政务公开的过程中,各级政府始终把转变观念放在重要位置,引导教育机关工作人员树立正确的政绩观,把公共利益放在首位,正确处理透明与责任的关系、透明与效率的关系,增强公仆意识,主动接受监督,提高政务公开自觉性,切实将政务公开作为施政的基本制度,保证政务公开顺利进行。

  (三)加强制度建设,保障政务公开规范运行。制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性,加强制度建设是推动政务公开的有效保证。在推进政务公开的过程中,各级政府都很重视政务公开的制度建设,并在条件成熟时将制度上升为法律法规,逐步把政务公开纳入法制化轨道。这不仅为推行政务公开提供了制度保障,也使政务公开有法可依,健康发展。

  (四)循序渐进,逐步推动政务公开向纵深发展。政务公开是个互动过程,因此,中国的政务公开要从本国国情出发,使政府推进政务公开的程度和推行政务公开的能力相适应,使政府推进政务公开的水平和公众参与政务公开的要求相适应。以提升政府公共服务能力为基础,以公众普遍关心、涉及公众切身利益、公众又比较熟悉的问题为突破口,逐步拓展政务公开的广度和深度。

  四、促进中国政务公开不断发展

  经过近20年的发展,中国的政务公开虽然取得了很好的成效,但还存在一些不容忽视的问题:有的领导干部对政务公开的重要性认识不足,推行政务公开的力度不够;一些行政机关工作人员依法行政的观念和政务公开的意识还比较淡薄,依法行政的能力和水平有待进一步提高;有的地区和部门政务公开制度不健全,程序不规范,工作不扎实,甚至存在形式主义倾向。解决这些问题需要一个过程,加强政务公开工作,将是中国政府的长期任务。在今后一段时间内,中国推进政务公开要努力抓好如下几方面的工作。

  (一)提高认识,不断拓展政务公开的内容和范围。推进政务公开是个不断深化的过程。各级政府将进一步制定具体措施,切实体现“公开是原则、不公开是例外”的理念。

  (二)深入开展理论研究和政策研究,提高政务公开的科学化水平。没有理论指导的实践是盲目的实践。因此各级政府将进一步加强理论研究和政策研究,认识和把握推行政务公开的规律,努力使政务公开再上新台阶。

  (三)努力探索,提高政务公开的法制化水平。中央政府将继续开展建立健全主动公开和依申请公开制度、政务公开评议制度和政务公开工作责任追究制度的试点工作,尽快出台《政府信息公开条例》,并适时制定配套法规。中央政府和地方政府还将逐步建立健全政务公开的相关法律法规,并做好与政务公开专项法规建设的协调工作,最后逐步建成政务公开的法律法规体系。

  (作者系国际行政科学学会副主席)

(编辑:林湄)

 
中国行政管理网络版 2006-06-07 09:42
 
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理论关键词
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