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茗 泉:建设服务型政府与构建和谐社会
 
茗泉

 
——关于政府成本理论研究的情况综述

  进入新世纪以来,建设服务型政府,构建和谐社会正由公众的愿望变为政府的行动。随着实践发展和理论研究的深入,由建设服务型政府所引出的一个非常重要的课题,即如何提高行政管理绩效、降低政府管理成本正日益受到我国学术界的广泛重视。

  何谓政府成本?我国管理学家何翔舟教授提出政府成本理论时给出的概念界定是:政府成本是政府行政过程中所发生的各种直接费用和开支,及其在管理社会活动中所引发的现今和未来一段时期内社会直接的、间接的负担;这些直接的或间接的费用开支和负担是可以通过政府的优化决策和行政管理行为加以适当控制的。我国学界在政府成本方面的研究虽然起步较晚,但也出现了一批很有深度、很有分量并能够充分体现社会价值的成果。其中,何翔舟教授在2001年第7期《中国行政管理》发表了《论政府成本》(《新华文摘》曾全文转载)一文,初步建立了政府成本理论,此后他又承担了国家自然科学基金委员会立项的“政府管理活动中的风险成本问题实证研究”,并先后在多家重要学术期刊发表了《行政成本及其治理》、《公共事物的高成本运作及其民营化改革》等研究论文,出版了《政府管理半径及其成本的研究》、《政府决策的机会成本问题研究》、《政府成本论》(合著)。此外,郭正平在当代音像出版社出版的《地方政府运行成本控制与核算实务》,贺新宇在中国社会科学出版社出版的《重塑公共管理的基本职能》等等,都是近年来研究政府成本的重要成果。在此前后,一批学者包括经济学家、管理学家、社会学家和政府公务员纷纷从不同的角度讨论政府管理成本问题,发表了不少高质量的论文。

  纵观已有的研究成果,可以看出,对一些重要问题,学者们也有不同的理解。有的学者是从建立服务型政府、责任型政府以及和谐社会角度考虑的政府成本。如何翔舟教授认为,政府在管理社会活动中所引发的现今和未来一段时期内社会直接的、间接的负担,可以通过政府的优化决策和行政管理行为加以适当控制,并从政府组织与管理社会的基本职能、政府“生产”与政府成本的转嫁、控制政府成本等方面进行了论证。樊刚教授在一次学术研讨会上的发言中也认为政府成本决定区域竞争力,并把政府效率、服务水平等与政府成本联系起来分析。从目前情况看,国内多数学者认同上述观点。

  还有一些学者,是从政府行政支出的角度认识政府成本的。他们认为,政府所要关心的是自身在行政活动中的物质损耗情况,通过对自身组织的约束或自律,规范自己的收支。这样,政府成本就是政府最终消费支出的大小,研究政府成本要解决的核心问题就是如何用会计方法、审计方法来规范行政管理经费。

  在何翔舟看来,之所以政府成本在非常广泛的领域存在,是因为政府是社会治理的特殊组织。企业家管理一个企业,他的成本就是企业活动中一切成本,而政府管理整个社会,其成本必然影响到社会,如果说诸如循环经济、社会经济发展、政治文明建设等和谐社会方面的问题政府不承担责任,那么与私人组织以外的所有问题都会成为“公地悲剧”。因此,他认为政府成本最主要的是机会成本而不是会计成本,包括政府对有形公共产品的决策与无形公共产品决策。而另一种观点认为,不能把一切社会责任都推在政府身上,既然是社会问题,社会组织都有责任,所以,政府成本概念不应当过于广泛。

  此外,还存在如下几方面的问题值得进一步深入探讨:一是政府成本究竟属于经济学还是管理学范畴。有人认为政府成本是经济学研究的领域,与公共管理学科并不密切;而有的人认为政府成本属于管理学研究的问题。何翔舟教授认为,政府成本是交叉性学科问题,不是单纯的管理学或经济学,只有通过跨学科研究才能不断深入下去,也才能研究出能够解决现实的政府管理方面的问题的科学成果。二是政府成本研究中存在的最大问题是什么。在政府成本问题的研究方面,存在许多问题,诸如研究方法方面的问题,研究范围方面的问题,研究思路与研究程序等方面的问题。但是,从目前看,许多学者及其从事政府管理工作的人,把政府成本的概念仅仅局限于政府最终消费支出或者财政支出问题上。另一些学者则认为这是有失偏颇的。他们认为,不能说政府的最终消费支出不是政府成本,但它只是政府成本的一部分而不是政府成本的全部,甚至仅仅是政府成本的小部分而不是政府成本的大部分。当然它是从一个方面统计政府成本的,可以概述为政府的消费成本活动说是政府的活动成本。三是现代公共管理活动中,政府成本的影响范围何以界定。有学者认为,政府成本的影响范围概括起来有:影响社会发展的政府成本;影响政治文明方面的政府成本;影响经济建设的政府成本;影响公共福利方面的政府成本;影响纳税人负担的政府成本。随着现代社会文明的发展,政府成本越来越明显。四是政府成本的控制问题。从现代公共管理的基本特征看,无论是有形的公共产品,还是无形的公共产品,都必须强调对社会的贡献大小或者由此所消耗的社会资源如何,这种检验社会、公众的利弊得失的结果是,把公共产品生产经营由传统的政府组织垄断转入市场竞争,公共产品的生产经营不仅有政府组织,而且有企业组织和非政府组织。就一些重大的战略决策而言,也不仅仅是政府的专利,还必须有社会各界的直接或者间接参与,例如,人民群众的参政议政作用越来越强,各级政府都不同程度地引入了民主管理与民主决策制度。因此可以说,现代公共管理为政府成本的控制提供了操作支点与平台。

(编辑:莫凡)

光明日报网络版 2006-01-23 14:02


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