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2004年03月03日
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李江涛:实行村民自治后, 依法处理村镇关系

2003-12-18 10:00:39 南方日报

  我国村民自治已经有十几年的实践,各地都创造了许多经验,同时也提出了一些值得深入探讨的问题。其中,如何认识和处理好村镇关系问题显得尤为重要。

  之所以要讨论村镇关系问题,是因为实行村民自治后,权力格局发生了变化。村委会组成人员由村民直接选举产生,而不是由乡镇委派,这在一些人看来,村委会的权力来源于村民,乡镇政府无权干涉村的事务,因而从心理上、行动上抵制乡镇政府的指令。与此相对应的是,有的乡镇干部也认为,村委会组织法规定了乡镇政府对村民自治的指导关系,今后不便过问村的事务,因而工作上缩手缩脚、态度消极。究竟应当如何看待村民自治后的村镇关系,不仅关系到基层民主建设的发展方向,而且关系到社会有效管治的问题。

  村镇关系当然应由法律规定。从现有的法律条文中,可以引伸出村镇关系的三个层面。

  第一是指导与被指导关系。依据是“村民委员会组织法”。该法讲的是村民自治问题,强调民主选举,民主决策,民主管理,民主监督。但需要指出的是,这里所涉及到的自治问题,指的是村内事务。哪些事务属于自治范围,村委会组织法已有明确规定。对于这些事务,乡镇政府应当予以指导和必要的帮助,但不能干涉。具体地说,乡镇政府不能下指令改变村民自治过程中的决定,也不能命令村委会在处理自治范围内事务时服从镇领导的意见。也就是说,村民自治这条界限,不能运用行政权力予以突破。这个问题的关键在于认真把握村委会组织法中的规定,搞清楚村民自治的范围和内容。

  对此,村委会要明白,乡镇政府更要了解。

  第二是领导与被领导关系。依据是“地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法”。该法规定了乡镇政府的权力与职责,即决定本行政区域有关社会、经济、文化发展的公共事务,领导和管理区域的发展。因此,乡镇政府对于村民自治范围之外的公共事务,负有领导和管理的责任。同样,村委会也有义务服从乡镇政府的领导。具体说来,诸如征兵、征税、治安防范、计划生育、普及九年义务教育、土地和水资源管理、环境保护、社会稳定等等,属于乡镇政府的管理权限,也都需要村委会的服从与配合。如果认为村民自治后可以不理会上述公共事务,那就错误地理解了村民自治的含义,将自治混同于无政府主义;从乡镇角度看,放弃了对上述事务的领导和管理,也就等于失职。

  第三,民事主体之间的平等关系。依据是“民法通则”。作为依法组建的社会组织,村委会与乡镇政府在民事活动中具有平等的主体地位和平等的权力,不能以行政权力的等级来处理民事关系。例如,乡镇政府不能无偿占有或使用属于村集体的财产,不能利用行政权力侵犯村集体和村民个人的合法权益。过去出现的一些权力寻租行为,乡镇干部刮村的油水,巧立名目向村民摊派、收费,都属于与法律精神相违背的行为,必须予以纠正。

  综上所述,村民自治后的村镇关系,不是简单的一维关系,而是一种复杂的多维关系。只有依法处理好这些关系,才能实现政通人和,调动起各方面的积极性。应该看到,我国的基层民主建设取得了可喜的进展,同时也为基层政府转变职能提出了新的挑战。按照村委会组织法和广东省实施办法(简称“一法两办法”),乡镇政府对不称职的村委会成员可以提出罢免建议。从法理逻辑看,既然村委会有义务服从和配合乡镇政府的行政管治,因而乡镇政府拥有的罢免建议权也就顺理成章。当然,罢免建议最终能否被村民采纳,还取决于建议是否合理,并且需要依据法定的程序进行运作。

  相关链接:李江涛:理论是灰色的,实践之树常青》

(编辑:莫凡)



  相关频道:南方理论
作者:广州市社科院党组书记、研究员:李江涛 
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